5 erros no termo de referência que são comuns e podem fazer ele voltar na primeira etapa do processo licitatório. Confira!
Na prática administrativa, poucos documentos geram tanto retrabalho quanto o Termo de Referência (TR), previsto na fase de planejamento do processo licitatório. Quando mal elaborado, ele não apenas compromete o edital, mas provoca devoluções sucessivas pela assessoria jurídica, pelo controle interno e pelos Tribunais de Contas, atrasando a contratação e expondo o gestor a riscos desnecessários. Sob a sistemática da Lei nº 14.133/2021, o termo de referência que integra a fase preparatória e materializa o dever de planejamento, sendo peça estruturante para a regularidade da licitação e da futura execução contratual. Não se trata de formalidade burocrática, mas de instrumento de governança pública.
Entenda os 5 erros no termo de referência mais que fazem o processo voltar!
1. Definição inadequada do objeto
O primeiro erro recorrente que faz o processo “voltar” é a definição inadequada do objeto. Descrições genéricas, vagas ou excessivamente amplas inviabilizam a competição qualificada e dificultam a fiscalização contratual. Quando o objeto não está claramente delimitado, os licitantes apresentam propostas incomparáveis, a análise técnica torna-se subjetiva e o risco de sobrepreço aumenta significativamente. A Lei 14.133/21 exige que o objeto seja definido com precisão suficiente para caracterizar a contratação, vedadas restrições indevidas à competitividade. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União é firme ao reconhecer que falhas na especificação comprometem a vantajosidade e a isonomia. A correção é objetiva: vincular o objeto à necessidade administrativa concreta, definir padrões mínimos de desempenho, detalhar quantitativos com base técnica e evitar especificações direcionadas. Um TR consistente descreve o problema a ser resolvido, o resultado esperado e os parâmetros mensuráveis de entrega.
2. Pesquisa de preços frágil
O segundo erro está na pesquisa de preços frágil ou metodologicamente inconsistente. A estimativa de valor é elemento sensível do processo, pois influencia a aceitabilidade das propostas e serve de parâmetro para o controle de sobrepreço. Utilizar apenas uma cotação informal, replicar valores de processos antigos sem atualização ou não registrar a metodologia adotada são falhas que inevitavelmente geram devolução dos autos. A Lei 14.133/21 exige que a estimativa seja compatível com os preços de mercado e devidamente justificada. Não basta apresentar números; é necessário demonstrar como foram obtidos, quais fontes foram utilizadas e qual critério estatístico fundamentou o valor final. A solução é adotar múltiplas fontes idôneas, registrar a memória de cálculo, justificar a exclusão de valores discrepantes e documentar a atualidade das referências. Quando a metodologia está clara e fundamentada, o risco de questionamento diminui drasticamente.
3. Escolha inadequada do critério de julgamento
O terceiro erro envolve a escolha inadequada ou mal justificada do critério de julgamento. Há situações em que a complexidade do objeto exige avaliação técnica mais robusta, mas o TR simplesmente opta pelo menor preço sem qualquer análise de risco. Em outros casos, critérios de técnica e preço são estabelecidos sem objetividade na pontuação, abrindo margem para subjetividade e impugnações. A coerência entre objeto, exigências de qualificação e critério de julgamento é indispensável. A Lei 14.133/21 não permite decisões arbitrárias; a escolha deve ser tecnicamente motivada. A correção exige alinhamento entre a natureza da contratação e o modelo de disputa adotado, além de critérios claros e mensuráveis. Se o risco da contratação é elevado, a justificativa deve demonstrar porque determinado critério assegura a proposta mais vantajosa sob a perspectiva qualitativa e econômica.
4. Escolha inadequada do critério de julgamento
O quarto erro, cada vez mais relevante, é a ausência ou fragilidade da matriz de riscos. A nova lei consolidou a gestão de riscos como eixo central do planejamento. Inserir uma matriz genérica, copiada de outro processo, sem identificação específica dos riscos inerentes ao objeto, é falha grave. A distribuição inadequada de responsabilidades contratuais pode gerar desequilíbrio econômico-financeiro precoce e sucessivos pedidos de reequilíbrio. A matriz deve identificar riscos previsíveis, estimar probabilidade e impacto, além de definir a alocação adequada entre Administração e contratado. A boa prática consiste em analisar o histórico de contratações semelhantes, considerar fatores externos e estruturar cláusulas contratuais coerentes com a alocação definida. Uma matriz bem construída não apenas evita apontamentos de controle, mas protege o gestor contra alegações de falha de planejamento.
5. Escolha inadequada do critério de julgamento
O quinto erro diz respeito à motivação insuficiente das decisões constantes no TR. Justificativas genéricas, como “atender ao interesse público”, não atendem ao princípio da motivação e à exigência de fundamentação técnica. Quantitativos sem base histórica, exigências técnicas sem demonstração de pertinência e escolhas metodológicas sem registro formal são causas frequentes de devolução processual. A Lei 14.133/21 reforça a necessidade de decisões motivadas, especialmente na fase preparatória. Corrigir esse problema é simples em conceito, embora exija disciplina: toda decisão relevante deve estar acompanhada de dados, estudos ou fundamentos normativos que a sustentem. A justificativa precisa ser específica para aquele processo, demonstrando a realidade concreta da unidade administrativa.
Observa-se que os 5 erros do termo de referência possuem um denominador comum: ausência de método. O controle não penaliza a complexidade, mas a improvisação. Um TR robusto exige integração com o Estudo Técnico Preliminar, coerência com o Plano de Contratações Anual e registro detalhado das decisões tomadas. O planejamento deixou de ser etapa meramente formal e passou a representar verdadeira salvaguarda institucional.
O termo de referência merece a devida atenção!
Para o servidor público, a elaboração qualificada do Termo de Referência não é apenas uma exigência legal, mas um mecanismo de proteção funcional. Processos que retornam geram atrasos, desgaste interno e exposição desnecessária aos órgãos de controle. Por outro lado, quando o TR é estruturado com técnica, fundamentação jurídica e gestão de riscos adequada, a tramitação flui com maior segurança e previsibilidade.
A experiência demonstra que o tempo investido na fase preparatória reduz significativamente o retrabalho posterior. Em vez de corrigir o processo após apontamentos, o caminho mais eficiente é estruturar o TR com base em dados concretos, justificativas consistentes e aderência rigorosa à Lei 14.133/21. O planejamento bem executado não apenas assegura a legalidade da contratação, mas fortalece a governança pública e preserva a responsabilidade do agente.
Em síntese, o processo “volta” quando o Termo de Referência falha em cumprir sua função estratégica. Ao evitar objeto genérico, pesquisa de preços frágil, critérios incoerentes, matriz de riscos formal e justificativas vazias, o servidor transforma o TR em instrumento de eficiência e segurança jurídica. A fase preparatória é o momento de prevenir problemas futuros. Quando bem conduzida, ela sustenta todo o ciclo da contratação pública com estabilidade, transparência e conformidade normativa.
Além do conteúdo “5 erros do termo de referência”, confira artigos como este no blog da Licitar Digital.
Artigo escrito por Leandro Matsumota, Advogado, Doutorando em Direito Constitucional pelo IDP, Mestrando pelo Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa, Mestre pela Universidade Cruzeiro do Sul, Professor universitário e Autor de livros jurídicos.