Blog da Licitar

As compras públicas ocupam papel central na atuação do Estado brasileiro, constituindo instrumento indispensável à implementação de políticas públicas em áreas essenciais, como saúde, educação, assistência social e infraestrutura. Não obstante essa relevância, o modelo tradicional de contratações, historicamente, caracterizou-se por elevado formalismo, morosidade procedimental e altos custos transacionais, tanto para a Administração Pública quanto para os fornecedores.

Nas últimas décadas, a transformação digital e a consolidação do comércio eletrônico no setor privado impulsionaram o debate sobre a modernização das aquisições governamentais. Nesse contexto, surgem soluções inspiradas em marketplaces digitais, capazes de reduzir custos de busca, ampliar a concorrência e conferir maior agilidade às compras públicas, sem afastar os princípios que regem a Administração.

É nesse cenário que se insere a Lei nº 15.266/2025, ao introduzir o Sistema de Compras Expressas (SICX) como hipótese de credenciamento por comércio eletrônico no âmbito da Lei nº 14.133/2021. Tal inovação, contudo, não se desenvolve em um vácuo institucional, mas em um Estado federativo complexo, marcado por assimetrias regionais e por uma repartição constitucional de competências que impõe desafios à implementação uniforme de soluções tecnológicas.

Diante disso, o presente artigo analisa o marketplace público no Brasil sob a ótica do federalismo cooperativo, examinando experiências internacionais, modelos nacionais e, especialmente, a autonomia regulamentar dos entes federativos na estruturação de sistemas próprios de compras públicas digitais.

O Federalismo Cooperativo Brasileiro e os Desafios nas Compras Públicas

O federalismo brasileiro, consolidado pela Constituição de 1988, estrutura-se como um federalismo cooperativo, no qual União, Estados, Distrito Federal e Municípios compartilham competências e responsabilidades na implementação de políticas públicas. Diferentemente de modelos dualistas, esse arranjo pressupõe coordenação institucional permanente, sem subordinação hierárquica entre os entes.

Conforme assinala Daniel Elazar (1987), o federalismo moderno baseia-se na coexistência entre self-rule e shared-rule, reforçando a lógica de interdependência. No Brasil, essa interdependência manifesta-se de forma intensa nas compras públicas: embora a União detenha competência para editar normas gerais (art. 22, XXVII, da CF), a execução concreta das contratações ocorre majoritariamente nos Estados e Municípios.

Assimetrias Federativas

Esse arranjo convive com acentuadas assimetrias federativas. Como observa Arretche (2012), a descentralização de responsabilidades não foi acompanhada de forma homogênea pela descentralização de capacidades estatais. No campo das compras públicas, isso se traduz em profundas diferenças na capacidade de planejamento, governança, uso de sistemas eletrônicos e gestão de riscos.

Autores como Bresser-Pereira (1998) alertam que modelos excessivamente uniformizantes tendem a fracassar em contextos federativos assimétricos, produzindo normas formalmente modernas, porém materialmente inaplicáveis. A literatura internacional confirma esse diagnóstico: Pollitt e Bouckaert (2017) demonstram que reformas administrativas eficazes em Estados descentralizados dependem mais de coordenação flexível do que de imposições centralizadas.

No Brasil, esse desafio é agravado por um histórico de controle externo legalista, que induz comportamentos defensivos e dificulta a adoção de soluções inovadoras. Como observa Abrucio (2005), a combinação entre descentralização e controle rígido pode gerar um ambiente de autonomia formal e dependência prática.

Assim, o desafio central do federalismo cooperativo brasileiro no campo das compras públicas consiste em promover inovação sem aprofundar desigualdades institucionais, preservando a autonomia dos entes federativos e garantindo segurança jurídica.

Marketplace Público no Brasil e Experiências Internacionais

A ideia de “marketplace público” traduz, em termos simples, a migração de parte das compras governamentais para um ambiente digital de catálogo, com fornecedores pré-habilitados (ou credenciados), regras claras de acesso, registro das transações e publicidade — aproximando-se da lógica de “comprar em plataforma” que já domina o setor privado.

O ponto decisivo, porém, é que, no setor público, esse desenho só se sustenta se for compatível com os princípios constitucionais (isonomia, impessoalidade, transparência, eficiência) e com os controles ex ante e ex post (planejamento, gestão de riscos, fiscalização e responsabilização).

Essa discussão ganhou novo impulso no Brasil com a Lei nº 15.266/2025, que inseriu o comércio eletrônico como hipótese de credenciamento vinculada ao Sistema de Compras Expressas (SICX) no microssistema da Lei nº 14.133/2021.

Conceito de Marketplace e Modelos Internacionais

Marketplace é, em essência, uma infraestrutura digital de intermediação: de um lado, compradores; de outro, vendedores; no centro, uma plataforma que organiza a oferta e reduz custos de busca, comparação e contratação. Em compras públicas, isso normalmente se apoia em três pilares:

• Pré-qualificação / pré-vetting de fornecedores (ou modelos equivalentes, como credenciamento e cadastro)
• Catálogos e especificações padronizadas (reduzindo disputa por descrição do objeto e tornando a comparação mais objetiva)
• Trilhas de auditoria e transparência (logs, relatórios, dados abertos e integração com portais oficiais)

Experiências Internacionais

Reino Unido – Digital Marketplace (G-Cloud): o governo opera um “mercado digital” em que fornecedores participam de framework agreements e compradores públicos selecionam soluções/serviços em catálogo, com regras padronizadas e publicidade estruturada.

Estados Unidos – GSA Advantage: um sistema oficial de “compras por catálogo” com acesso a milhões de itens/serviços de contratados, reduzindo etapas para aquisições recorrentes.

Chile – Mercado Público (ChileCompra): plataforma nacional com forte visibilidade pública (ordens de compra, contratos, fornecedores), operando como espaço digital de oferta e demanda com regras comuns e transparência.

Lição comparada importante: marketplace público não é “desregulamentação”. É, na prática, re-regulação: troca-se parte da ritualística procedimental por governança de plataforma, com regras de entrada, permanência, catálogos, preços e sanções — e com exigências reforçadas de transparência e rastreabilidade.

Modelos Brasileiros: SICX, Contrata+Brasil e Mercadário

O Brasil já opera (ou está consolidando) um ecossistema de modelos, com propósitos e desenhos distintos. Compará-los ajuda a entender que “marketplace público” não é uma peça única — é uma família de soluções.

a) SICX (Sistema de Compras Expressas) – Lei nº 15.266/2025

O SICX foi introduzido como hipótese de credenciamento por comércio eletrônico para contratação de bens e serviços comuns padronizados.

Dois aspectos merecem destaque:

Arquitetura normativa “curta” e dependente de regulamento: pontos essenciais (admissão e permanência de fornecedores, regras de inclusão e preços, entrega/recebimento, uso da plataforma, pagamento e sanções) ficam remetidos a regulamentação.

Debate federativo sobre decreto “nacional”: parte da doutrina tem problematizado a ideia de um decreto federal com pretensão de vincular entes subnacionais, por possível tensão com a autonomia federativa; outra linha interpreta que Estados e Municípios podem/devem regulamentar em seus âmbitos, evitando subordinação automática ao regulamento federal.

Em termos de política pública, o SICX é frequentemente defendido como mecanismo de agilidade e redução de custos operacionais, mas seu desempenho real dependerá de como o catálogo e a formação/atualização de preços serão governados, e de como se evitará direcionamento ou concentração de mercado.

b) Contrata+Brasil – Plataforma Federal (SIASG)

O Contrata+Brasil foi criado como plataforma de negócios públicos, módulo integrado ao SIASG, para ofertar bens e serviços em formato de comércio eletrônico, com regras definidas por Instrução Normativa.

Do ponto de vista de desenho institucional, o Contrata+Brasil é relevante por três razões:

• Assume a lógica de plataforma pública operada no ecossistema federal
• Busca padronizar processos e dados para favorecer controle e escalabilidade
• Pretende ampliar a participação de pequenos fornecedores e dinamizar compras recorrentes, com narrativa explícita de impacto econômico-social

c) Mercadário – Iniciativa de Marketplace Privado/Híbrido

O Mercadário se apresenta como marketplace para compras públicas, com proposta de conectar entes públicos e fornecedores e operar com fluxo de credenciamento/adesão, com catálogo de produtos e serviços no formato de prateleira, e, com a possibilidade de pagamentos similares aos e-marketplaces privados, posicionando-se como solução tecnológica para modernização e agilidade.

Aqui, o ponto sensível é a governança do arranjo: como assegurar integração com obrigações de publicidade, trilhas de auditoria, padronização de catálogo e compatibilidade com o microssistema jurídico de contratações, especialmente, quando a plataforma não é estatal. Esse tipo de modelo pode ser útil, mas exige cautelas normativas e contratuais reforçadas.

Contudo, se mostra também muito promissora, no sentido de ter a visão do setor privado operacionalizando o negócio, bem como, a agilidade de criar e ajustar o modelo/sistema as peculiaridade do Poder Público.

Riscos, Oportunidades e Desafios no Contexto Federativo Brasileiro

A adoção de marketplaces públicos no Brasil integra um movimento mais amplo de transformação digital das compras governamentais, orientado pela busca de maior eficiência, redução de custos transacionais e ampliação da capacidade estatal de entrega de políticas públicas. Todavia, quando analisada sob a perspectiva do federalismo brasileiro, essa inovação revela um conjunto complexo de oportunidades, riscos e desafios institucionais que não podem ser compreendidos exclusivamente a partir da dimensão tecnológica.

Oportunidades

Do ponto de vista das oportunidades, a literatura internacional aponta que plataformas digitais de compras públicas tendem a produzir ganhos relevantes de eficiência ao reduzir custos de busca, padronizar informações e acelerar processos decisórios. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) destaca que sistemas de e-procurement e marketplaces públicos, quando adequadamente estruturados, ampliam a concorrência, facilitam o acesso de pequenos fornecedores e reforçam a transparência, sobretudo em contratações repetitivas e padronizadas (OECD, 2019; OECD, 2020).

No contexto brasileiro, tais oportunidades ganham especial relevo diante das deficiências historicamente associadas ao modelo tradicional de contratações públicas, marcado por elevado formalismo, prazos extensos e baixa responsividade administrativa. Nesse sentido, Marcos Nóbrega e Ronny Charles Lopes de Torres sustentam que instrumentos inspirados em marketplaces podem constituir mecanismos legítimos de inovação, desde que compatibilizados com o regime jurídico das contratações públicas, especialmente, por meio do credenciamento e da padronização de objetos (NÓBREGA; TORRES, 2021).

Riscos Institucionais

Entretanto, essas oportunidades coexistem com riscos institucionais relevantes, sobretudo em um Estado federativo caracterizado por profundas assimetrias regionais. No Brasil, esse risco é agravado pela diversidade de capacidades administrativas entre Estados e Municípios. Por outro lado, a tentativa de solucionar a fragmentação por meio de centralização excessiva também apresenta problemas relevantes. A imposição de modelos uniformes, desconsiderando realidades locais, pode colidir com o princípio da autonomia federativa e gerar soluções formalmente sofisticadas, porém materialmente inaplicáveis.

A Autonomia Regulamentar dos Entes Federativos

A implementação de marketplaces públicos no Brasil exige análise que ultrapasse a dimensão tecnológica e alcance o plano constitucional-federativo. O debate central consiste em definir até que ponto a União pode estruturar modelos nacionais de compras públicas digitais — como o Sistema de Compras Expressas (SICX) — sem comprometer a autonomia político-administrativa de Estados e Municípios, responsáveis pela execução capilarizada das políticas públicas. Ou, até mesmo, se é interessante a União ou demais entes federados criarem seus próprios sistemas de e-marketplace, se, a iniciativa privada já opera há anos de forma eficiente este setor!

A Constituição Federal estabelece um sistema de repartição de competências que combina unidade normativa e pluralidade administrativa. O art. 21 atribui à União competências materiais de caráter nacional, autorizando-a a organizar políticas e instrumentos federais de coordenação, mas não a impor modelos administrativos hierarquizados aos demais entes. Já o art. 22, inciso XXVII, confere competência privativa à União para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos administrativos, fundamento constitucional da Lei nº 14.133/2021. Trata-se, contudo, de competência normativa geral, que não se confunde com disciplina exaustiva da organização administrativa local.

O art. 23 da Constituição, por sua vez, consagra competências materiais comuns entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios em áreas centrais das políticas públicas. É nesse espaço cooperativo que as contratações públicas se inserem como instrumento de execução, razão pela qual o marketplace público deve ser compreendido como meio operacional de políticas públicas, e não como mecanismo de centralização administrativa.

À luz do federalismo brasileiro, a conclusão é inequívoca: decretos federais regulamentam a execução da lei no âmbito da Administração Pública federal, mas não vinculam automaticamente Estados e Municípios, que detêm competência para regulamentar a aplicação das normas gerais em seus territórios. Essa compreensão, amplamente respaldada pela doutrina constitucionalista, assegura que a autonomia regulamentar dos entes federativos é condição essencial para adaptar o marketplace público às realidades regionais, preservar o pacto federativo e promover eficiência administrativa sem centralização incompatível com a Constituição.

Conclusão

A discussão sobre o marketplace público no Brasil, especialmente a partir da introdução do sistema de compras expressas (SICX) pela Lei nº 15.266/2025, revela que a inovação nas compras públicas não pode ser compreendida como simples modernização tecnológica. Trata-se, antes, de uma transformação institucional profunda, que exige a recomposição do equilíbrio entre eficiência administrativa, segurança jurídica e respeito ao pacto federativo.

Ao longo do artigo, demonstrou-se que o marketplace público emerge como resposta a limitações estruturais do modelo tradicional de contratações públicas, marcado por excessivo formalismo, altos custos transacionais e baixa capacidade de resposta às demandas sociais. As experiências internacionais e nacionais analisadas evidenciam que plataformas digitais de licitações públicas podem gerar ganhos relevantes de eficiência, transparência e inclusão de pequenos fornecedores, desde que estruturadas a partir de governança robusta, padronização de dados e mecanismos efetivos de controle e transparência. Não se trata, portanto, de desregulamentação, mas de uma reconfiguração do regime jurídico das compras, na qual o controle se desloca das etapas procedimentais para as regras da plataforma.

No contexto brasileiro, contudo, a implementação do marketplace público encontra desafios específicos decorrentes do federalismo cooperativo e das profundas assimetrias regionais que caracterizam Estados e Municípios. A análise demonstrou que tanto a fragmentação descoordenada de plataformas quanto a centralização excessiva representam riscos institucionais relevantes.

Nesse cenário, a autonomia regulamentar dos entes federativos assume papel central. A Lei nº 14.133/2021, ao estabelecer normas gerais de licitações e contratos, e a Lei nº 15.266/2025, ao introduzir o comércio eletrônico como hipótese de credenciamento vinculada ao SICX, delineiam um marco jurídico nacional que orienta a inovação, mas não esgota sua regulamentação.

Em síntese, o marketplace público deve ser compreendido como instrumento de política pública, e não como fim em si mesmo. Seu potencial transformador reside menos na tecnologia empregada e mais na qualidade do desenho institucional que o sustenta. Somente a partir de uma engenharia normativa compatível com a complexidade do federalismo brasileiro será possível converter inovação digital em valor público, garantindo compras mais eficientes, íntegras e capazes de responder, de forma concreta, às necessidades da sociedade.