Nas últimas décadas, a integridade consolidou-se como um dos principais eixos normativos da gestão pública contemporânea. Políticas anticorrupção, programas de compliance público, códigos de ética e estruturas de controle passaram a ocupar posição central na agenda governamental, impulsionadas por organismos internacionais como a OCDE, o Banco Mundial e a Transparência Internacional. Esse movimento foi acompanhado pela expectativa de que o fortalecimento da integridade institucional conduziria, de forma quase automática, a administrações mais eficientes, decisões mais racionais e maior geração de valor público.
Entretanto, a experiência empírica, especialmente no âmbito das contratações públicas revela um paradoxo relevante. A ampliação e a formalização crescente das políticas de integridade têm sido associadas ao aumento da insegurança jurídica, à paralisia decisória e à elevação dos custos transacionais da ação administrativa. Em vez de funcionarem como instrumentos de aprimoramento da governança, tais políticas frequentemente assumem caráter defensivo, deslocando o foco da entrega de resultados públicos para o mero cumprimento formal de protocolos e rituais procedimentais.
O Conceito de Governança de Aparência
Esse fenômeno pode ser compreendido a partir do conceito de governança de aparência, desenvolvido pela literatura organizacional, segundo o qual estruturas formais podem adquirir natureza predominantemente simbólica, voltadas mais à legitimação externa do que à eficiência interna (MEYER; ROWAN, 1977). No setor público, esse descompasso entre forma e substância tende a ser agravado pela intensa atuação dos órgãos de controle e pelo risco permanente de responsabilização pessoal dos agentes públicos, incentivando comportamentos defensivos e de aversão ao risco (HOOD, 2011).
Sob a ótica da teoria dos custos de transação, políticas de integridade que ampliam indiscriminadamente controles e exigências documentais tendem a elevar custos de informação, negociação e fiscalização, comprometendo a eficiência sistêmica das contratações públicas (COASE, 1937; WILLIAMSON, 1985). No caso brasileiro, a sobreposição normativa e a ausência de métricas claras de efetividade reforçam esse quadro.
Diante desse contexto, o presente artigo investiga em que medida as políticas de integridade aplicadas às contratações públicas têm contribuído para a geração de valor público ou, ao contrário, produzido governança de aparência, aumento de custos transacionais e perda de efetividade, propondo uma reflexão crítica orientada a resultados e à racionalidade administrativa.
1. Governança de Aparência e Integridade Formal
A consolidação das políticas de integridade no setor público tem sido frequentemente apresentada como sinal de amadurecimento institucional e compromisso com padrões elevados de probidade. Programas de compliance público, códigos de conduta, unidades de integridade, matrizes de risco e planos anticorrupção passaram a integrar o repertório das chamadas boas práticas de governança. Contudo, a disseminação desses instrumentos não tem sido acompanhada, na mesma proporção, por ganhos efetivos de eficiência administrativa ou por melhorias consistentes na entrega de valor público.
Esse descompasso pode ser compreendido à luz do conceito de governança de aparência, entendido como a adoção de arranjos institucionais que privilegiam a forma e a conformidade externa em detrimento da transformação substantiva dos processos decisórios. A literatura neoinstitucionalista, especialmente Meyer e Rowan (1977), demonstra que organizações tendem a incorporar estruturas formais racionalizadas não necessariamente por sua eficiência técnica, mas por sua capacidade de gerar legitimidade simbólica perante o ambiente institucional.
A Audit Society
No setor público, essa lógica é intensificada pela atuação de órgãos de controle, tribunais, mídia e opinião pública. A integridade passa a operar como um sinal institucional: demonstram-se regras, fluxos e documentos, ainda que tais mecanismos pouco interfiram na qualidade das decisões administrativas. Como observa Power (1997), forma-se uma audit society, na qual a produção de evidências de controle se sobrepõe à produção de resultados.
Nas contratações públicas, essa governança de aparência manifesta-se pela hipertrofia procedimental. Multiplicam-se pareceres, validações sucessivas e exigências documentais que, embora justificadas sob o discurso da integridade, raramente são acompanhadas de avaliações empíricas sobre sua efetividade na redução de ilícitos ou na melhoria da eficiência contratual. Consolida-se, assim, uma lógica defensiva, na qual cada ator busca resguardar-se individualmente contra riscos de responsabilização futura.
Blame Avoidance
Christopher Hood (2011) descreve esse comportamento como blame avoidance, no qual decisões tornam-se excessivamente cautelosas, a inovação passa a ser percebida como risco e a inação assume status de comportamento racional. A integridade, nesse cenário, deixa de ser instrumento de aprimoramento da ação estatal e passa a funcionar como escudo institucional.
A própria OCDE reconhece que políticas de integridade baseadas exclusivamente em regras e controles formais produzem resultados limitados quando não integradas à cultura organizacional, aos sistemas de incentivos e aos processos decisórios centrais (OECD, 2017). No contexto brasileiro, esse problema é agravado por um ambiente normativo denso e por um sistema de controle fragmentado, que estimula a produção de narrativas defensivas em detrimento da racionalidade decisória.
Sob a perspectiva do valor público, tal lógica é especialmente problemática. Se, como propõe Moore (1995), a função central da gestão pública é criar valor socialmente reconhecido, políticas de integridade devem ser avaliadas não apenas por sua aderência formal, mas por sua capacidade de viabilizar decisões legítimas, eficientes e orientadas a resultados. A governança de aparência, ao contrário, produz uma ilusão de controle que pouco contribui para a solução de problemas públicos concretos, ampliando incertezas e custos transacionais.
2. Custos Transacionais e Insegurança Jurídica
Se a governança de aparência evidencia os limites de políticas de integridade excessivamente centradas na forma, seus efeitos tornam-se ainda mais nítidos quando analisados sob a perspectiva dos custos transacionais. No campo das contratações públicas, a ampliação contínua de mecanismos formais de controle, frequentemente justificada pelo discurso anticorrupção, tem produzido um efeito paradoxal: em vez de reduzir riscos e incertezas, aumenta a complexidade decisória, eleva custos e compromete a segurança jurídica.
A Teoria dos Custos de Transação
A teoria dos custos de transação, formulada por Ronald Coase (1937) e desenvolvida por Oliver Williamson (1985), oferece base analítica sólida para compreender esse fenômeno. Toda transação envolve custos relacionados à busca de informações, negociação, formalização, monitoramento e adaptação a contingências futuras. Em ambientes institucionais marcados por instabilidade normativa, sobreposição de controles e incerteza interpretativa, tais custos tendem a crescer significativamente, reduzindo a eficiência organizacional.
Aplicada às contratações públicas, essa abordagem desloca o foco da simples conformidade normativa para a qualidade do ambiente decisório. Políticas de integridade que multiplicam instâncias de validação, exigências documentais e interpretações divergentes elevam não apenas os custos administrativos internos, mas também os custos suportados pelos agentes privados que contratam com o Estado. O resultado é um mercado menos atrativo, mais avesso ao risco e frequentemente menos competitivo.
O Apagão Decisório
Esse quadro é agravado pela insegurança jurídica, entendida como instabilidade interpretativa e imprevisibilidade decisória. Quando órgãos de controle adotam entendimentos divergentes — ou mutáveis ao longo do tempo — gestores públicos passam a operar sob risco permanente de responsabilização retrospectiva. Decisões tecnicamente razoáveis podem ser reinterpretadas, anos depois, como ilícitas, incentivando comportamentos defensivos.
A literatura anticorrupção alerta para esse risco. Rose-Ackerman (2016) observa que políticas excessivamente punitivas, quando não acompanhadas de clareza normativa e incentivos adequados, tendem a estimular a evasão decisória e a transferência sucessiva de responsabilidades. No contexto brasileiro, isso se traduz em uma cultura administrativa marcada pela aversão ao risco e pelo receio da decisão, fenômeno que Nóbrega (2020) descreve como verdadeiro “apagão decisório”.
Do ponto de vista dos particulares, o aumento dos custos transacionais manifesta-se em maior gasto com assessoria jurídica, instabilidade contratual, riscos reputacionais e dificuldade de planejamento. Esses fatores afastam fornecedores qualificados, reduzem a concorrência e pressionam preços, produzindo efeitos contrários ao interesse público.
Ressalte-se que a crítica não se dirige à integridade como valor, mas à sua instrumentalização formalista e defensiva. Integridade dissociada de proporcionalidade, análise de riscos e avaliação de impacto institucional pode converter-se em fonte de ineficiência. Em síntese, políticas de integridade concebidas sob lógica predominantemente simbólica tendem a ampliar custos transacionais, aprofundar a insegurança jurídica e comprometer a efetividade das contratações públicas, evidenciando a necessidade de reorientação para uma governança orientada a resultados e à criação de valor público.
3. Valor Público e o Redesenho das Políticas de Integridade
A superação do modelo de governança de aparência exige uma reorientação das políticas de integridade, baseada no conceito de valor público. Se, como propõe Moore (1995), a função central da gestão pública é criar valor socialmente reconhecido, as políticas de integridade devem ser avaliadas não apenas por sua aderência formal, mas por sua capacidade de viabilizar decisões legítimas, eficientes e orientadas a resultados.
Essa perspectiva demanda a integração de três dimensões complementares: gestão de riscos proporcional, responsabilidade decisória e foco em resultados mensuráveis. Políticas de integridade efetivas são aquelas que fortalecem a capacidade do Estado de agir, não aquelas que o imobilizam.
Conclusão
O exame crítico das políticas de integridade no âmbito das contratações públicas revela um paradoxo central da gestão pública contemporânea: a expansão de controles e estruturas formais não tem se traduzido, necessariamente, em maior efetividade, segurança jurídica ou criação de valor público. Ao contrário, em muitos contextos, tais políticas têm produzido governança de aparência, aumento de custos transacionais e paralisia decisória, comprometendo a própria finalidade da ação estatal.
O artigo demonstrou que a inefetividade das políticas de integridade não decorre de sua irrelevância, mas de sua concepção excessivamente formal, defensiva e descolada dos processos decisórios reais. Ao priorizar a legitimação simbólica perante órgãos de controle e a opinião pública, essas políticas acabam por deslocar incentivos, enfraquecer a responsabilidade decisória e aprofundar a insegurança jurídica, especialmente nas contratações públicas.
A articulação entre governança de aparência, custos de transação e valor público permite compreender que a integridade não pode ser tratada como um fim em si mesma. Como política pública, ela deve ser submetida aos mesmos critérios de avaliação aplicáveis a qualquer outra intervenção estatal: efetividade, proporcionalidade e impacto institucional. Políticas que aumentam a complexidade decisória sem reduzir riscos relevantes falham em seu propósito fundamental.
Ao incorporar o paradigma do valor público, o artigo propôs uma reorientação das políticas de integridade, baseada em gestão de riscos, responsabilidade decisória e foco em resultados. Essa abordagem não implica flexibilizar padrões éticos ou reduzir o combate à corrupção, mas torná-lo mais inteligente, estratégico e compatível com a eficiência administrativa. Integridade efetiva é aquela que fortalece a capacidade do Estado de agir, e não aquela que o imobiliza.
Por fim, sustenta-se que o desafio contemporâneo da gestão pública não reside na escolha entre controle e eficiência, mas na construção de arranjos institucionais capazes de conciliar integridade, segurança jurídica e criação de valor público. Superar a governança de aparência é condição necessária para que as políticas de integridade deixem de ser rituais defensivos e passem a constituir instrumentos efetivos de transformação da ação pública.
Artigo escrito por Andryu Lemos: Mestre em Administração Pública pelo IDP e advogado, com especializações em Planejamento e Gestão Pública (UPE) e em Licitações e Contratos Administrativos (CERS). Atualmente, é Assessor de Projetos Especiais e Parcerias no Município do Jaboatão dos Guararapes. Com mais de 13 anos de experiência no setor público, atuou como Gerente Jurídico de Licitações e Compras Corporativas e integrou o Grupo de Trabalho de implantação da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21). É consultor, professor e autor de publicações voltadas ao Direito Administrativo e Gestão Pública.
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