Por Andryu Lemos
Introdução
A contratação direta de serviços advocatícios é uma das questões mais debatidas no âmbito do Direito Administrativo contemporâneo. Envolve a intersecção entre a liberdade técnica do gestor público, a função essencial da advocacia e os limites do controle externo e judicial sobre os atos administrativos.
Historicamente, a contratação de escritórios de advocacia por inexigibilidade de licitação foi vista com cautela pelos órgãos de controle, sob o argumento de que poderia abrir margem para favorecimentos ou violações ao princípio da moralidade. Entretanto, a prática administrativa e a jurisprudência evoluíram para reconhecer que a singularidade técnica dos serviços jurídicos impede sua padronização e competição no mercado, justificando, em hipóteses específicas, a inexigibilidade.
A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 74, inciso III, consagrou expressamente essa possibilidade, desde que presentes a notória especialização e a singularidade do objeto, com motivação técnica e razoável. Paralelamente, o Estatuto da Advocacia (Lei nº 8.906/1994) reafirma o caráter intelectual, técnico e indelegável da atividade jurídica, fundada na confiança e na independência profissional.
O problema que se coloca é como equilibrar a autonomia decisória do gestor com o dever de controle de legalidade. Este artigo busca demonstrar que a deferência administrativa, conceito segundo o qual as decisões técnicas da Administração devem ser respeitadas, salvo ilegalidade manifesta, é instrumento adequado para proteger o gestor público de responsabilizações indevidas, reforçando a segurança jurídica e a integridade administrativa.
Fundamentos Constitucionais e Legais da Contratação Direta de Advogados
A Constituição Federal assegura à advocacia um estatuto constitucional de essencialidade à Justiça (art. 133) e atribui à Advocacia Pública papel institucional próprio (arts. 131 e 132). Ainda que a defesa do ente público seja função dos procuradores efetivos, há hipóteses legítimas em que a Administração pode contratar serviços externos, especialmente quando o caso exige expertise específica, notória especialização ou atuação complementar.
O Estatuto da Advocacia
O Estatuto da Advocacia (Lei nº 8.906/1994) define que o exercício da advocacia é atividade de natureza técnica, intelectual e pessoal, o que já indica a impossibilidade de padronização objetiva de critérios como ocorre em outras contratações públicas. Essa natureza intelectual é fundamento para a aplicação da inexigibilidade de licitação, que pressupõe a inviabilidade de competição (art. 74, caput, da Lei nº 14.133/21).
O inciso III do art. 74 explicita que será inexigível a licitação quando se tratar de “serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, com profissionais ou empresas de notória especialização”. Dentre os exemplos, o § 1º, inciso II, inclui expressamente “serviços jurídicos e de advocacia”.
Como observa Marçal Justen (2023, p. 547), a nova lei manteve a mesma lógica da antiga Lei nº 8.666/1993, mas aprimorou os critérios de motivação e transparência. “A inexigibilidade não é exceção à licitação, mas uma forma legítima de contratação quando a natureza técnica do objeto torna inviável a competição”.
Harmonização com o Princípio da Eficiência
Do ponto de vista constitucional, essa previsão harmoniza-se com o princípio da eficiência (art. 37, caput, CF), permitindo à Administração escolher o profissional mais apto à defesa de seus interesses, sem que isso represente privilégio indevido. O STF, ao julgar o RE 656.558/PE (Tema 246), consolidou o entendimento de que a contratação direta de serviços advocatícios é legítima, desde que observados os critérios técnicos e a motivação do ato administrativo.
A Lei nº 14.133/21 também reforçou os mecanismos de controle e publicidade, determinando que todas as contratações diretas sejam divulgadas no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), com a devida motivação e justificativa de preços (art. 75, § 3º). Trata-se, portanto, de um modelo que combina autonomia decisória com accountability, conciliando a discricionariedade técnica com a transparência.
Jurisprudência do STF e o Reconhecimento da Singularidade dos Serviços Jurídicos
O Supremo Tribunal Federal desempenhou papel central na consolidação do entendimento sobre a legitimidade da contratação direta de advogados. No Recurso Extraordinário nº 656.558/PE, com repercussão geral reconhecida (Tema 246), o Tribunal assentou que a contratação de serviços jurídicos é constitucionalmente admissível, desde que observados os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, e que a escolha seja devidamente motivada.
RE 656.558/PE – Tema 246
O relator, Ministro Dias Toffoli, destacou que os serviços advocatícios se caracterizam por sua natureza intelectual e pela relação de confiança entre cliente e advogado, o que torna inviável a competição objetiva. Nessa linha, o STF entendeu que a atuação de escritórios privados pode ser legítima, especialmente quando o ente público não dispõe de corpo jurídico próprio especializado ou quando se trata de demanda de alta complexidade técnica.
ADI 6.053/DF
Em seguida, na ADI nº 6.053/DF ajuizada contra dispositivos de leis municipais que autorizavam a contratação direta de advogados, o STF reafirmou a constitucionalidade da medida, desde que haja justificativa técnica, singularidade do objeto e notória especialização do contratado. O Tribunal observou que a simples previsão legal de possibilidade de contratação direta não configura irregularidade, cabendo à Administração comprovar a necessidade e adequação da medida.
ADPF 464/CE
Outro precedente relevante é a ADPF 464/CE, em que se discutiu a contratação de escritórios pela Câmara Municipal de Fortaleza. O STF reforçou que a inexigibilidade é válida quando a escolha é motivada e tecnicamente fundamentada, afastando a presunção de irregularidade automática.
A jurisprudência do STF, portanto, consolidou o entendimento de que a singularidade dos serviços jurídicos é presumida, cabendo à Administração demonstrar que a contratação atende ao interesse público e está devidamente documentada. Essa orientação busca equilibrar a autonomia administrativa com o controle da legalidade, evitando tanto a arbitrariedade quanto o engessamento da gestão.
A Doutrina da Deferência Administrativa e a Segurança Jurídica do Gestor
A teoria da deferência administrativa surgiu no direito norte-americano (caso Chevron U.S.A. v. Natural Resources Defense Council, 1984) e foi gradualmente incorporada ao direito comparado, como mecanismo de respeito à interpretação e à discricionariedade, técnica das autoridades administrativas. A ideia central é que o Poder Judiciário e os órgãos de controle devem reconhecer a primazia do juízo técnico da Administração, salvo ilegalidade manifesta, arbitrariedade ou desvio de finalidade.
No Brasil, essa doutrina vem sendo acolhida pela doutrina marjoritária, e aplicada especialmente no campo das contratações públicas e da regulação. Conforme explica Justino Oliveira (2022, p. 141), “a deferência administrativa protege o espaço decisório legítimo do gestor e impede que a análise de mérito técnico seja substituída pelo controle excessivo ou punitivista”.
Aplicação aos Serviços Advocatícios
Quando aplicada à contratação direta de advogados, a deferência assume relevância particular. Trata-se de reconhecer que o gestor público, diante de um caso de alta complexidade jurídica, deve ter liberdade para escolher o profissional ou escritório com notória especialização e experiência comprovada, sem que sua decisão seja presumida irregular.
Ronny Charles (2024) destaca que a deferência não implica ausência de controle, mas “respeito à autonomia técnica do gestor, desde que sua escolha seja razoável, proporcional e devidamente motivada”. O controle deve incidir sobre a regularidade formal e a adequação do procedimento, não sobre a conveniência da escolha profissional.
Fortalecimento da Segurança Jurídica
Além disso, a deferência fortalece a segurança jurídica do gestor, pois reconhece que nem toda decisão administrativa pode ser reduzida a critérios objetivos. Quando o administrador atua de boa-fé, dentro dos limites legais e documentando suas razões, deve-se presumir a legitimidade do ato.
Essa presunção reforça a confiança legítima no Estado e evita a chamada criminalização da gestão pública, fenômeno apontado por diversos autores (Oliveira, 2022; Nóbrega, 2022) como um dos principais fatores de paralisia administrativa.
Limites e Controle sobre a Legalidade e Legitimidade das Escolhas Administrativas
A aplicação da deferência administrativa não afasta o controle de legalidade, mas delimita o seu alcance. Conforme a doutrina e a jurisprudência recentes, os órgãos de controle devem exercer um controle de legalidade e proporcionalidade sem invadir o campo do mérito administrativo.
Posicionamento do TCU
O Tribunal de Contas da União, em decisões como o Acórdão nº 2.206/2017 – Plenário, reconheceu que “a contratação direta de serviços advocatícios é possível, desde que demonstrada a singularidade do objeto e a notória especialização do contratado”. O TCU adverte, contudo, que a falta de motivação ou de pesquisa de mercado mínima pode ensejar responsabilização.
O controle, portanto, deve ser preventivo e orientador, e não repressivo ou substitutivo. A substituição do juízo técnico do gestor pelo controle externo contraria o princípio da autotutela administrativa e o equilíbrio federativo, na medida em que ignora as particularidades locais e a autonomia dos entes federados.
Requisitos da Lei 14.133/2021
Nesse contexto, a Lei nº 14.133/2021 impõe ao gestor o dever de fundamentar tecnicamente a inexigibilidade, apresentar justificativa de preços, comprovar a compatibilidade com o mercado e divulgar os documentos no PNCP. Quando esses requisitos são atendidos, a intervenção dos órgãos de controle deve se limitar a verificar a legalidade e a razoabilidade, sem questionar a escolha do profissional.
A deferência administrativa, portanto, não é sinônimo de imunidade, mas de respeito às escolhas legítimas baseadas em critérios técnicos. Ao reconhecer esse espaço decisório, evita-se que o gestor seja penalizado por decisões tomadas de forma fundamentada e dentro da legalidade.
Conclusão
A contratação direta de serviços advocatícios representa uma prática legítima, constitucional e compatível com os princípios do regime jurídico administrativo brasileiro, desde que observados os critérios legais de singularidade, notória especialização e motivação técnica.
A jurisprudência do STF, especialmente nos julgados RE 656.558/PE, ADI 6.053/DF e ADPF 464/CE, consolidou o entendimento de que os serviços jurídicos possuem singularidade presumida, reconhecendo a impossibilidade de competição objetiva e a necessidade de deferência às escolhas fundamentadas dos gestores.
A doutrina da deferência administrativa oferece o instrumento teórico e prático necessário para equilibrar autonomia decisória e controle institucional, assegurando que a atuação legítima do gestor não seja desconsiderada por órgãos de controle ou por interpretações excessivamente punitivistas.
A segurança jurídica, nesse contexto, não é privilégio do gestor, mas condição essencial para a boa administração pública. Um ambiente em que o gestor possa decidir com base em critérios técnicos e razoáveis, sem o temor de sanções desproporcionais, é indispensável para a eficiência e integridade do Estado contemporâneo.
Assim, a deferência administrativa e a transparência procedimental devem caminhar juntas: de um lado, garantindo a autonomia decisória responsável; de outro, fortalecendo o controle legítimo e a confiança da sociedade na gestão pública. O equilíbrio entre ambos é o que permitirá consolidar um modelo de governança que seja, ao mesmo tempo, eficiente, ético e constitucionalmente legítimo.