Por Christianne Stroppa
Introdução
O Acórdão nº 2391/2025 do Tribunal de Contas da União (TCU) examina auditoria referente ao Trecho V do Canal do Sertão Alagoano, envolvendo contratos de supervisão de obras custeados com recursos federais. A decisão chama atenção por reafirmar e detalhar uma orientação de controle: a vedação ao aditamento acima de 25% para contratos de supervisão de obras públicos, salvo comprovada e inequívoca desvantajosidade de nova contratação.
O caso analisado mostrou acréscimo de 59,81% no contrato de supervisão nº 75/2017-CPL/AL, originado da necessidade de prolongamento do acompanhamento de obra que sofreu atrasos. Apesar das justificativas técnicas e econômicas apresentadas pela gestão estadual, o TCU considerou que tal acréscimo violou o limite do art. 125 da Lei nº 14.133/2021. Mais que isso: exigiu do gestor planejamento prévio para nova contratação quando for previsível o esgotamento dos limites legais.
Fundamentos Normativos e Jurisprudenciais
A posição do Tribunal baseia-se em interpretação estrita do art. 125 da Lei 14.133/2021 — que prevê o limite de 25% para alterações unilaterais — e da jurisprudência consolidada ainda sob a Lei nº 8.666/1993, aplicada analogicamente para os contratos de supervisão.
No voto, o TCU relembra precedentes determinando que:
Deve-se abster de aditar contratos de supervisão de obras além do limite legal, inclusive quando o aumento decorrer de prorrogação do prazo da obra supervisionada.
Além disso, condiciona eventual superação do percentual-limite à:
- excepcionalidade comprovada
- inequívoca demonstração de que a nova licitação seria antieconômica
- justificativas robustas e tecnicamente fundamentadas
O Entendimento do TCU Sobre a Natureza da Alteração
A decisão enfatiza que, para reconhecer hipótese que permita superar o limite, seria necessário:
- alterar qualitativamente o objeto (não apenas quantitativamente)
- demonstrar que mudanças decorreram de eventos imprevisíveis, não ligados à falta de planejamento
- comprovar que a alteração não representa continuidade automática de serviços
No caso, segundo o Tribunal, os aditivos foram meramente quantitativos — consequência direta da prorrogação do prazo da obra — o que não justifica ultrapassar o limite legal.
Críticas da Doutrina Especializada
Em recente crítica, Thiago Magalhães Freitas Sá e Henrique Buldrini Filogonio Seraidarian destacam que a visão adotada pelo TCU:
- não encontra respaldo claro na Lei nº 14.133/2021
- mantém entendimento histórico associado à Lei nº 8.666/1993
- inverte o sentido do art. 125, que visa proteger o contratado de alterações unilaterais excessivas
- ignora que alterações consensuais podem ultrapassar 25% sem mácula
- gera insegurança jurídica tanto ao gestor quanto ao contratado
Sob essa ótica, o mecanismo de proteção ao interesse público já estaria previsto no art. 124, §1º da Lei nº 14.133/2021 — responsabilização do projetista quando falhas de planejamento gerarem alterações necessárias.
Conclusão
O Acórdão nº 2391/2025 representa marco atualizado da jurisprudência do TCU quanto ao limite legal de 25% no aditamento de contratos de supervisão:
Regra geral: vedado ultrapassar o limite.
Exceção: só com prova inequívoca de que nova licitação é desvantajosa.
Motivação adequada: não basta prorrogar prazo da obra — exige-se alteração qualitativa ou imprevisibilidade comprovada.
Embora alinhada ao objetivo de reforçar a legalidade e a economicidade, a posição do Tribunal mantém uma visão restritiva, que pode colidir com a lógica da Lei nº 14.133/2021, apoiada no consensualismo contratual e na flexibilização de ajustes necessários à continuidade do interesse público.
Impactos Práticos para Gestores
Trata-se, portanto, de decisão que gestores públicos e assessorias jurídicas precisarão considerar com atenção para estruturar:
- planejamento mais robusto das contratações de supervisão
- estratégia probatória preventiva
- modelagem contratual com mecanismos de mitigação de riscos de paralisaçãoLeia também – Rol de documentos de habilitação: interpretação e limites na redação do edital