Inovação, Estratégia e Desempenho nas Obras Públicas: o uso da remuneração variável como instrumento de eficiência nas contratações de infraestrutura. Confira no conteúdo de hoje!
A contratação de obras públicas no Brasil historicamente esteve associada a um modelo centrado na execução física do objeto, com forte ênfase no cumprimento formal de etapas e medições quantitativas. Esse paradigma, embora juridicamente estruturado, revelou limitações significativas em termos de eficiência, qualidade e entrega de valor à sociedade.
A experiência prática da Administração Pública demonstra que contratos baseados exclusivamente em medições tradicionais tendem a privilegiar o cumprimento burocrático, em detrimento da entrega efetiva de resultados. Nesse contexto, atrasos, aditivos contratuais recorrentes e baixa qualidade das obras tornam-se sintomas de um modelo que pouco incentiva desempenho.
Com a promulgação da Lei nº 14.133/2021, inaugura-se um ambiente normativo mais propício à inovação contratual, especialmente por meio de instrumentos que permitem alinhar incentivos econômicos aos resultados esperados. Dentre esses instrumentos, destaca-se a remuneração variável, prevista no art. 144 da nova Lei de Licitações.
O presente artigo tem por objetivo analisar a remuneração variável como mecanismo de indução de eficiência, governança e desempenho nas contratações de obras públicas, explorando seus fundamentos jurídicos, potencialidades práticas e desafios de implementação.
A crise do modelo tradicional de contratação de obras públicas
O modelo tradicional de contratação, baseado em preços unitários e medições físicas, possui como lógica central a execução de insumos e serviços previamente definidos em projeto básico ou executivo. Nesse modelo, a remuneração do contratado independe, em grande medida, da qualidade final da obra ou do impacto gerado.
Como observa Justen Filho (2021), a contratação pública no Brasil ainda carrega traços de uma cultura administrativa excessivamente formalista, na qual o controle da legalidade muitas vezes se sobrepõe à análise de resultados.
Sob a perspectiva da análise econômica do direito, esse modelo gera incentivos desalinhados, pois o contratado é remunerado pela execução, e não pelo desempenho. Isso pode resultar em comportamentos oportunistas, aumento de custos de transação e baixa eficiência alocativa (NÓBREGA, 2018).
Além disso, a ausência de mecanismos de incentivo positivo limita a capacidade da Administração de induzir melhores práticas construtivas, inovação tecnológica e cumprimento de prazos.
Nesse cenário, a introdução de instrumentos contratuais orientados a desempenho emerge como uma necessidade institucional.
Fundamentos jurídicos da remuneração variável na Lei nº 14.133/2021.
A Lei nº 14.133/2021 representa um marco na evolução das contratações públicas ao incorporar mecanismos de governança e gestão por resultados. O art. 144 estabelece expressamente a possibilidade de utilização da remuneração variável:
“Art. 144. Poderá ser prevista remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, com base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazos de entrega definidos no edital e no contrato.”
A previsão normativa explicita uma mudança de paradigma: a remuneração deixa de ser exclusivamente vinculada à execução de etapas e passa a considerar o desempenho do contratado.Segundo Niebuhr (2022), a remuneração variável representa uma das principais inovações da nova Lei de Licitações, pois permite alinhar os interesses da Administração e do contratado, reduzindo assimetrias informacionais e incentivando a eficiência.
Além disso, o dispositivo deve ser interpretado em consonância com os princípios do art. 5º da Lei nº 14.133/2021, especialmente:
- eficiência;
- planejamento;
- segregação de funções;
- motivação;
- governança.
A utilização da remuneração variável também encontra respaldo na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que orienta decisões administrativas baseadas em consequências práticas (art. 20).
Remuneração variável como instrumento de eficiência e governança.
A remuneração variável opera como um mecanismo de incentivo econômico, capaz de induzir comportamentos desejáveis por parte do contratadoDo ponto de vista conceitual, trata-se de um modelo contratual que associa parte da remuneração ao atingimento de metas previamente estabelecidas, tais como:
- cumprimento antecipado de prazos;
- qualidade técnica da obra;
- redução de retrabalho;
- desempenho ambiental e sustentabilidade;
- satisfação do usuário final.
Esse modelo aproxima as contratações públicas de práticas já consolidadas em contratos de infraestrutura mais complexos, como concessões e parcerias público-privadas (PPP), nas quais a lógica de pagamento por desempenho é central (MAZZUCATO, 2018).
Sob a ótica da governança, a remuneração variável contribui para:
- redução de riscos contratuais;
- melhoria da fiscalização, com foco em indicadores;
- aumento da transparência, mediante critérios objetivos;
- alinhamento de interesses entre as partes.
Como destaca Nóbrega (2018), contratos bem estruturados devem ser capazes de minimizar custos de transação e incentivar comportamentos cooperativos, o que se coaduna com a lógica da remuneração variável.
Desafios práticos e riscos de implementação
Apesar de suas potencialidades, a adoção da remuneração variável em obras públicas ainda enfrenta desafios relevantes no contexto brasileiro, especialmente de natureza institucional e cultural. Predomina, na Administração Pública, uma tradição marcada pelo formalismo e pela centralidade do controle de legalidade, o que gera resistência à adoção de modelos inovadores orientados a desempenho (JUSTEN FILHO, 2021). Esse cenário induz comportamentos mais conservadores por parte dos gestores, que tendem a evitar soluções que possam ser posteriormente questionadas pelos órgãos de controle, exigindo elevado grau de fundamentação técnica e jurídica.
Além disso, persistem dificuldades operacionais relacionadas à definição de indicadores de desempenho adequados, que sejam mensuráveis, auditáveis e alinhados ao interesse público. A ausência de capacidade institucional em planejamento, modelagem contratual e fiscalização baseada em dados compromete a efetividade do instrumento. Nesse contexto, torna-se essencial avançar na construção de segurança jurídica e na disseminação de boas práticas, de modo a reduzir incertezas e fortalecer a confiança dos agentes públicos e privados na utilização da remuneração variável (NÓBREGA,TORRES, CAMELO 2023).
Cultura institucional, administração do medo e a atuação dos Órgãos de Controle Externo.
A cultura administrativa tradicional, fortemente orientada ao controle formal, pode gerar resistência à adoção de modelos inovadores. Órgãos de controle, por sua vez, tendem a demandar alto grau de justificativa técnica para a implementação de mecanismos de remuneração variável.
Nesse ponto, é fundamental que a Administração:
- fundamente adequadamente a escolha do modelo;
- estabeleça critérios objetivos e mensuráveis;
- demonstre a vantajosidade econômica.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem evoluído no sentido de admitir soluções inovadoras, desde que devidamente justificadas e alinhadas ao interesse público.
Um dos principais desafios reside na definição de indicadores adequados. Indicadores mal formulados podem gerar distorções, incentivar comportamentos indesejados ou comprometer a execução contratual.
É essencial que os indicadores sejam:
- mensuráveis;
- auditáveis;
- relevantes;
- alinhados ao objeto contratado.
A implementação da remuneração variável exige um elevado nível de maturidade institucional, especialmente nas fases de planejamento e gestão contratual.Como destaca Hamilton Bonatto (2025), a inovação nas contratações públicas está diretamente relacionada à capacidade da Administração de planejar adequadamente suas demandas e estruturar modelos contratuais consistentes.
Perspectivas e caminhos para aplicação dessa ferramenta por parte Administração Pública.
A utilização da remuneração variável nas obras públicas deve ser compreendida como parte de um movimento mais amplo de modernização das contratações públicas no Brasil. Esse movimento envolve adoção de instrumentos orientados a desempenho, uso de dados e indicadores na gestão contratual, fortalecimento da governança e da gestão de riscos e a aproximação com modelos internacionais de contratação.
A experiência internacional demonstra que contratos baseados em desempenho são capazes de gerar ganhos significativos de eficiência e qualidade (MAZZUCATO, 2016). No contexto brasileiro, a consolidação desse modelo dependerá de atuação proativa dos gestores, diálogo institucional com os órgãos de controle e capacitação contínua dos agentes públicos.
Em resumo, a remuneração variável representa uma das mais relevantes inovações introduzidas pela Lei nº 14.133/2021 no âmbito das contratações de obras públicas. Ao vincular parte da remuneração ao desempenho do contratado, esse instrumento permite superar limitações do modelo tradicional, promovendo maior eficiência, qualidade e entrega de valor à sociedade.
Contudo, sua implementação exige planejamento rigoroso, maturidade institucional e segurança jurídica, especialmente diante dos desafios culturais e operacionais ainda presentes na Administração Pública brasileira.
Mais do que um mecanismo contratual, a remuneração variável deve ser compreendida como um instrumento estratégico de governança, capaz de transformar a lógica das contratações públicas, deslocando o foco da execução formal para a geração de resultados. Nesse sentido, a sua adoção não deve ser vista como exceção, mas como parte de um novo paradigma de gestão pública orientado a desempenho, inovação e valor público.
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Referências
- BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
- BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
- BONATTO, Hamilton. Governança e Gestão das Obras Públicas: do planejamento a pós-ocupação. Curitiba: Estúdio UBÁ, 2025.
- JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Thomson Reuters, 2021.
- MAZZUCATO, Mariana. From market fixing to market-creating: a new framework for innovation policy. Industry and Innovation, v. 23, n. 2, p. 140–156, 2016.
- MAZZUCATO, Mariana. Mission-oriented innovation policies: challenges and opportunities. Industrial and Corporate Change, v. 27, n. 5, p. 803–815, 2018.
- NIEBUHR, Joel de Menezes. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos comentada. Belo Horizonte: Fórum, 2022.
- NÓBREGA, Marcos; CHARLES, Ronny; CAMELO, Bradson. Análise Econômica das Licitações e Contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2023.