Blog da Licitar

Este é o quinto e último texto de uma série dedicada ao tema “comprar bem” dentro da Administração Pública. Nos textos anteriores, foram abordados: o que significa “comprar bem” (O Estado compra bem? Limites e possibilidades da Lei nº 14.133/2021 na resolução do problema), como fazer pesquisa de preços (Pesquisa de Preço: Valor de Mercado, Sobrepreço e Inexequibilidade nas Licitações Públicas), como funcionam os contratos de compras (Contrato de compras públicas: regras e desafios), e como são os contratos de obras e serviços de engenharia (Contratos de Obras e Serviços de Engenharia: Aspectos Essenciais). Agora, para fechar a série, o assunto é a última grande categoria de contratos públicos: os contratos de serviços.

Serviços vs. Compras: Entendendo a Diferença

Como já explicado antes, o contrato de serviços é diferente do contrato de compra. Na compra, o fornecedor transfere um bem para o patrimônio do governo. Já nos serviços, não há entrega de um bem, mas sim a realização de uma atividade útil para a Administração. Exemplos comuns são: limpeza, vigilância, recepção, manutenção predial, consultorias, auditorias, treinamentos, serviços de saúde, transporte, tecnologia da informação, publicidade e assim por diante.

Este texto aborda como “comprar bem” em dois tipos de contratos de serviços:

• Serviços em geral, usados para o funcionamento interno da Administração (atividade-meio), regidos principalmente pela Lei nº 14.133/2021
• Serviços públicos, prestados para atender diretamente a população (atividade-fim), que seguem outras leis específicas, como as Leis nº 8.987/1995, nº 11.079/2004 e nº 13.460/2017, além da própria Lei nº 14.133/2021 de forma complementar

“Comprar Bem” nos Contratos de Serviços em Geral

A Lei de Licitações define serviço como uma atividade que gera algum tipo de utilidade, seja ela técnica, intelectual ou material, para a Administração Pública. A própria lei detalha diferentes tipos de serviços, como:

Tipos de Serviços

• Serviços comuns: quando é possível definir claramente o padrão de qualidade e desempenho
• Serviços especiais: quando não é possível definir padrões tão claros, por serem mais complexos ou variados
• Serviços contínuos: quando existe necessidade permanente, como limpeza ou vigilância
• Serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra: quando os trabalhadores ficam à disposição da Administração, que pode acompanhar mais de perto o trabalho
• Serviços por escopo (não contínuos): quando há uma entrega específica em um período determinado
• Serviços técnicos especializados: que exigem conhecimento intelectual especializado, como auditoria, consultoria ou estudos técnicos
• Serviços nacionais: prestados dentro do território brasileiro

Consequências Práticas das Classificações

Essas classificações trazem consequências práticas. Por exemplo, quando um serviço é considerado comum, o governo deve usar a modalidade pregão, que só permite julgamento por menor preço ou maior desconto. Já no caso de dedicação exclusiva de mão de obra, surgem regras específicas sobre responsabilidades, como quem responde pelo pagamento de encargos trabalhistas.

Assim como nos contratos de compra, a lei exige que os serviços sigam princípios de padronização (para manter especificações técnicas e de desempenho) e de parcelamento (dividir em partes quando isso for viável e vantajoso).

Bicontratação

A lei também prevê a “bicontratação”, que é a possibilidade de contratar mais de uma empresa para executar o mesmo serviço ao mesmo tempo, desde que isso seja justificado como vantajoso. Por exemplo, duas empresas para fazer a limpeza de uma grande área após um grande evento.

“Comprar Bem” nos Contratos de Serviços Públicos

Os serviços públicos são aqueles prestados diretamente para a população. A Lei nº 13.460/2017 explica que serviço público é qualquer atividade realizada por órgãos ou entidades da Administração para atender os cidadãos.

O ponto-chave é que, enquanto os serviços em geral atendem à própria máquina pública, os serviços públicos atendem às pessoas.

É importante distinguir serviço público de outras atividades, como obras (que têm resultado físico) ou poder de polícia (que restringe direitos para proteger a coletividade). O serviço público, ao contrário, busca ampliar direitos e garantir atendimento adequado ao usuário.

O Que é um Serviço Adequado

Para que o Estado “compre bem” um serviço público, ele precisa garantir um serviço adequado, que a Lei nº 8.987/1995 define como aquele que assegura:

• Regularidade (normalidade técnica e jurídica da prestação)
• Continuidade (ausência de interrupções)
• Eficiência (maior fruição possível)
• Segurança (atendimento de normas e padrões)
• Atualidade (uso de técnicas e equipamentos modernos)
• Generalidade (acesso a todos, sem discriminar)
• Cortesia (urbanidade e respeito ao usuário)
• Modicidade tarifária (tarifa justa, nem muito alta nem muito baixa)

Aqui, reforça-se a ideia central desta série: comprar barato não é o mesmo que comprar bem. Um bom serviço público não é o mais barato, mas sim o que oferece qualidade, segurança, regularidade e atendimento digno ao usuário, por um preço justo.

Execução Direta e Indireta

A Constituição estabelece quem é o responsável (“titular”) por cada serviço público. Essa titularidade não pode ser transferida. O que pode ser transferida é a execução do serviço.

Assim, a execução pode ser:

• Direta: quando o próprio ente público presta o serviço
• Indireta: quando outra entidade presta o serviço no lugar do titular — isso é a terceirização

Formas de Delegação

Existem duas formas de delegação da execução:

Delegação legal: quando o Estado cria ou autoriza entidades vinculadas a ele, como autarquias e empresas públicas.

Delegação negocial: quando o Estado contrata empresas privadas, como nas concessões, permissões e parcerias público-privadas (PPPs).

Para contratar bem, especialmente nos serviços públicos, o Estado precisa adotar mecanismos de controle, fiscalização e governança. Em alguns casos, isso exige até órgãos especializados, como agências reguladoras.

Atividade-Fim vs. Atividade-Meio

Há uma discussão antiga sobre o que pode ou não ser terceirizado, usando os conceitos de atividade-fim e atividade-meio. Com o tempo, porém, essa distinção tem se tornado menos rígida, e o STF já permitiu até a delegação de parte do poder de polícia, desde que observadas condições específicas.

A Lei nº 14.133/2021 autoriza a execução indireta de atividades materiais acessórias ou complementares, mas traz vedações importantes, como proibir que a Administração indique pessoas específicas para trabalhar e impedir práticas trabalhistas ilegais.

Contratos de Eficiência e Performance (Remuneração Variável)

A Lei nº 14.133/2021 adotou um modelo inovador: os contratos de eficiência, em que a remuneração do contratado varia de acordo com os resultados alcançados.

Nesses contratos, o critério de escolha pode ser o maior retorno econômico. A ideia é simples: o contratado deve gerar economia para a Administração, e recebe uma parte dessa economia como pagamento. Ou seja, o foco deixa de ser apenas a entrega do serviço e passa a ser o resultado.

Esse modelo incentiva desempenho, já que a empresa só ganha mais se provar que gerou benefícios reais para o governo.

Duração dos Contratos: Uma Nova Lógica

A nova lei também mudou a forma como se define o prazo dos contratos. Antes, a regra era seguir o ano orçamentário. Agora, a lógica é garantir continuidade e melhor relação custo-benefício a longo prazo.

Para serviços contínuos, a duração pode ser de até 5 anos, prorrogáveis por mais 5, desde que os preços e condições continuem vantajosos.

Nos contratos de eficiência, o prazo pode chegar a 10 anos, considerando os investimentos envolvidos.

Isso traz estabilidade tanto para o governo quanto para o contratado, favorece o planejamento e pode gerar preços melhores em projetos de maior duração.

Conclusão

Os contratos de serviços — seja para apoiar o funcionamento interno do Estado, seja para atender diretamente a população — exigem planejamento, clareza e foco na qualidade. “Comprar bem” não é buscar o menor preço, mas garantir que o serviço contratado seja útil, eficiente, seguro, contínuo e prestado com respeito aos usuários.

A legislação atual reforça essa visão ao permitir contratos mais longos, modelos de remuneração baseados em resultados e maior flexibilidade na execução, sempre com mecanismos de controle e responsabilidade. Dessa forma, a Administração Pública pode alcançar contratações mais inteligentes e entregar serviços melhores para toda a sociedade.