A Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) consolidou uma nova lógica de governança e controle na Administração Pública. Inspirado em boas práticas internacionais e em recomendações do Instituto dos Auditores Internos (IIA), o modelo das Três Linhas foi incorporado expressamente ao art. 169 da Lei, reforçando o papel da assessoria jurídica e do controle interno como instância de prevenção e correção de falhas.
Mas, na prática, como deve agir o cidadão, o licitante ou o contratado quando identifica uma irregularidade e deseja questionar um ato/decisão exarado no processo de contratação? A resposta passa por compreender como funcionam as três linhas de defesa e em que momento cada uma delas deve ser acionada.
O Que é o Modelo das Três Linhas
O modelo das Três Linhas foi originalmente desenvolvido para o setor privado, mas tornou-se referência global de gestão de riscos e controle interno. Adaptado ao setor público, ele define três níveis de responsabilidade, de acordo com o previsto nos incisos do art. 169 da Lei nº 14.133/2021:
Primeira Linha
É formada pelos gestores e servidores que executam as atividades, responsáveis diretos pela conformidade dos atos e pela adoção de controles preventivos no dia a dia.
Segunda Linha
Envolve as unidades de assessoramento jurídico e controle interno do próprio órgão ou entidade, com funções de supervisão, conformidade e orientação técnica.
Terceira Linha
Compreende o controle central interno e o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas.
Essa estrutura busca fortalecer a autocorreção dentro da própria Administração, antes que uma demanda chegue aos órgãos de controle externo.
O Caminho Correto para Questionar um Ato
Quando o licitante, fornecedor ou cidadão identifica uma possível irregularidade — seja na fase de licitação, execução contratual ou prestação de contas —, deve seguir um percurso escalonado de controle:
a) Primeira Linha – Diálogo com os Responsáveis pela Execução
O primeiro passo é buscar esclarecimento diretamente com a unidade responsável pelo ato questionado. No caso de licitações, isso significa acionar a equipe de apoio, o agente de contratação, o pregoeiro ou a autoridade competente.
Essa fase corresponde ao exercício da autotutela administrativa e materializa o dever de prevenção de riscos previsto no caput do art. 169 da Lei nº 14.133/2021.
b) Segunda Linha – Atuação da Assessoria Jurídica e do Controle Interno
Se a dúvida ou irregularidade persistir, deve-se acionar a segunda linha, composta pelas áreas de assessoramento jurídico e controle interno do órgão.
Essas unidades têm a função de avaliar a legalidade e a gestão de risco da contratação, propor ajustes e orientar a gestão, sem substituir o gestor, mas garantindo que as decisões sejam tomadas de modo técnico e fundamentado.
c) Terceira Linha – Controle Externo
Somente após o esgotamento das duas primeiras linhas, o interessado poderá recorrer ao controle externo, representado pelos Tribunais de Contas.
Jurisprudência dos Tribunais de Contas
Diversos acórdãos do TCU (nºs 572/2022-Plenário, 1089/2022-Plenário, 1123/2022-Plenário, 1061/2022-Plenário, 1293/2022-Plenário, 1805/2022-Plenário, 1354/2023-Plenário, 1669/2023-Plenário, 10038/2023-Segunda Câmara, entre outros) reforçam que o interessado deve esgotar as instâncias administrativas internas antes de recorrer aos Tribunais de Contas, sob pena de o pedido ser indeferido ou considerado litigância de má-fé.
Posições Divergentes: O Caso do TCE-RJ
No mesmo sentido, foi o entendimento originário do TCE-RJ, no Processo nº 202.278-1/23, com o voto vencedor do Conselheiro Márcio Pacheco, mas, recentemente, tal posição foi revista, nos termos do Processo nº 106.485-1/23, com voto vencedor do Conselheiro José Nolasco, afirmando que “não parece existir uma relação de hierarquia ou subsidiariedade entre as três linhas de defesa, espécie de ‘curso forçado’, o que afasta a compreensão de que o acionamento das instâncias superiores – no qual se encontraria as Cortes de Contas – só poderia ocorrer após o exaurimento das linhas precedentes”.
TCM-PA e TCE-SC: Exigência de Esgotamento
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará, por meio da Instrução Normativa nº 3/2024, também se posicionou no sentido de que: “Não serão admitidas as denúncias formuladas por licitantes ou terceiros interessados, em desfavor de processos licitatórios, quando não demonstrada a impugnação ao edital e/ou exaurimento dos recursos administrativos pelo denunciante, assim como a demonstração de subsistência de interesse público no fato ou ato denunciado, para além do atendimento preliminar dos requisitos cumulativos do art. 564, do RITCMP, conforme inteligência do art. 169, da Lei Federal nº 14.133/2021”.
Recentemente, a Instrução Normativa TC nº 38/2025 do Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE-SC), seguindo a mesma diretriz do TCU, estabeleceu que as manifestações e denúncias só serão conhecidas quando comprovado o acionamento prévio das linhas internas de defesa, salvo situações excepcionais de grave ilegalidade ou risco ao erário.
Conclusão: Controle Dialógico e Responsabilidade Compartilhada
O modelo das Três Linhas representa uma mudança cultural na Administração Pública: o controle deixa de ser meramente repressivo para se tornar preventivo e colaborativo. Questionar um ato administrativo, portanto, não é confrontar a Administração, mas dialogar com suas estruturas de controle.
O caminho escalonado — da primeira à terceira linha — traduz a ideia de controle dialógico, no qual todos os atores compartilham responsabilidades. Antes de recorrer aos Tribunais de Contas, em especial nos processo sujeitos ao controle do TCU, TCMPA e TCESC, o licitante, contratado ou cidadão deve acionar as linhas internas, contribuir para o aperfeiçoamento da gestão e permitir a autocorreção responsável da Administração.
Somente quando esse diálogo se mostrar insuficiente é que o controle externo se tornará legítimo e necessário — como última linha de defesa da integridade pública.
Artigo escrito por Christianne Stroppa: Professora Doutora e Mestre pela PUC/SP. Especialista em Auditoria e Inovação no Setor Público. Ex-Assessora de Gabinete no Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Advogada e consultora em Licitações e Contratos Administrativos. Membro associado do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA), do Instituto de Direito Administrativo Paulista (IDAP), do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP), do Instituto Nacional de Contratação Pública (INCP) e do Membro associado do Instituto de Direito Administrativo Sancionador Brasileiro (IDASAN). Professora convidada das pós-graduações em licitações e contratos da Coordenadoria Geral de Especialização (COGEAE) da PUC/SP, da PUC/PR, da Escola Mineira de Direito (EMD), da Faculdade Polis Civitas – Curitiba/PR, da Faculdade Baiana de Direito e do Complexo de Ensino Renato Saraiva Ltda. – Faculdade CERS. Autora de diversos artigos e palestrante na área da contratação pública.
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