“Economizar é comprar bem.” Esse é o slogan de uma rede de supermercados do sul do país. É um ótimo slogan. Apenas quatro palavras, três das quais verbos. Só o verbo “ser” conjugado, no presente do indicativo, para conectar os verbos “economizar” e “comprar” no infinitivo. Por fim, um comprar que vem adjetivado. Economizar não é comprar; é comprar bem. Comunicação publicitária simples e efetiva.
Creio que a força desse slogan vai além da sua capacidade de comunicar. Duas ideias nele presentes, embora verdadeiras, parecem desafiar um pouco o senso comum. Elas nos abrem a uma reflexão. A primeira ideia é a de que a economia pode estar na coluna da despesa, não na coluna da receita. No seu uso corrente, “economizar” confunde-se com poupar. Dizer, portanto, que se economiza gastando dinheiro (não o guardando), soa estranho. A segunda ideia, ligada à primeira, é a de que precisamos repensar o adjetivo das nossas compras: substituir o comprar “barato” pelo comprar “bem”. Note-se: a justificativa da compra melhor, no slogan, não está na qualidade, mas na economia. Porque está ali subentendido: qualidade é economia.
Alguém poderia argumentar que o slogan diz, de outro modo, aquilo que já conhecíamos de um ditado popular: “o barato sai caro”. E, saindo do mundo das compras domésticas para entrar no mundo das compras públicas – o qual é, afinal, o mundo deste blog da Licitar Digital –, alguém poderia dizer, com razão, que esse slogan está posto e pressuposto no processo licitatório. Afinal, a contratação do menor preço não é um objetivo das licitações públicas, nem na revogada Lei nº 8.666/1993, nem na vigente Lei nº 14.133/2021. Em ambos os diplomas, colhe-se como objetivo a contratação de uma proposta mais vantajosa (comprar bem), não de menor preço (comprar mais barato).
No entanto, é justamente aí, ao ouvir que economizar é comprar bem e olhando a lei de licitações, que me sinto aberto em reflexão: o Estado compra bem?
O Estado e a tendência de gastar mal
Ao tratar de licitações públicas – entre aulas de graduação, pós-graduação, capacitações e palestras, algo que fiz algumas centenas de vezes –, gosto de iniciar referindo algumas diferenças entre as compras públicas e as compras privadas. Saliento que a diferença fundamental está no conceito de “coisa pública”, conceito esse que guarda relevâncias políticas, sociais e jurídicas que lhe são próprias. Por exemplo, uma compra doméstica pode se fundamentar na pessoalidade, enquanto uma compra pública se torna ilegítima por esse mesmo exato motivo.
Há, porém, uma outra relevância na diferença entre coisa privada e pública, a qual precisa ser realçada: a relevância econômica. Essa relevância traz uma tendência de comportamento. Essa lição eu colhi de um livro de Milton Friedman intitulado Free to Choose (“Liberdade para Escolher”). O livro foi objeto de seminários acessíveis pelo link: https://www.youtube.com/watch?v=5RDMdc5r5z8. Para além de suas posições – às vezes polêmicas –, entendo que o autor produz uma boa ilustração de tendências comportamentais com a ideia ilustrada no quadro abaixo:
Da análise do quadro, percebem-se quatro possíveis cenários que surgem na combinação de duas variáveis: dinheiro de quem e dinheiro gasto com quem. Em cada um dos cenários, esperam-se certas tendências comportamentais. Assim, em uma apropriação simplificada da ideia, ter-se-ia: em um primeiro cenário (gasto do nosso dinheiro conosco), um cuidado com o custo e com a qualidade; em um segundo cenário (gasto do nosso dinheiro com terceiro), um cuidado com o custo, mas menos cuidado com a qualidade; em um terceiro cenário (gasto de dinheiro de terceiro conosco), menos cuidado com o custo, mas um cuidado com a qualidade; e, em quarto cenário (gasto de dinheiro de terceiro com terceiro), menos cuidado com o custo e com a qualidade.
Ora, ainda que, em um acesso de romantismo coletivista, pudéssemos sugerir que o dinheiro público e a coisa pública são nossas (primeiro cenário), uma percepção realista é a de que o dinheiro da compra pública não sai da nossa conta pessoal, e a fruição da coisa pública não costuma ser imediata, muito menos exclusiva.
Logo, o cenário das compras públicas desloca-se para o quarto cenário relatado. Trata-se do pior dos cenários, no qual o comprador (agente público) tende a não ter um incentivo forte para diminuir os custos daquilo que ele compra e, ao mesmo tempo, tende a não ter um incentivo forte para valorizar o custo do que compra. Em outras palavras: há uma tendência natural de o Estado gastar mal.
As licitações públicas são o nosso problema?
Uma vez conhecido o referido (e indesejável) cenário – tendência de o Estado gastar mal –, a pergunta que costumo receber, com certo tom de desespero, é: “professor, o que se pode fazer?” Essa pergunta costuma vir acompanhada de comentários críticos ao Brasil e ao sistema das licitações públicas ou, de modo mais particular, à Lei nº 14.133/2021 (o mesmo, vale dizer, ocorria com a lei anterior).
Na sequência dessas reações, costumo fazer duas ponderações iniciais para, só após, tentar elaborar uma resposta para aquela pergunta sobre o quê fazer. Afinal, não existe razão que não seja antecedida de calma. É o mesmo que proponho agora.
Primeiro, é necessário entender que não há uma alternativa para as licitações públicas. A licitação não é uma invenção tupiniquim. Diferentes países do mundo possuem, cada qual com suas nuances – e com mais ou menos sucesso –, regras para as relações contratuais entre o Estado e as pessoas privadas, a começar pela escolha dos contratados. Ter regras de licitações é um sintoma de uma democracia. Na ausência de um modelo de regras impera sempre algo pior que o constituído por um modelo de regras, em exemplos que passam pelo privilégio de apaniguados – a festa dos “amigos do rei” – ou, em casos mais drásticos, pela apropriação autocrática de bens ou meios de produção.
Segundo, é necessário entender que a Lei de Licitações (nova ou antiga) não é o problema, simplesmente porque nenhuma lei é, em si, o problema. Como ensina Alexandre Pasqualini, em A Família no Mundo Contemporâneo e a Transferência de Riqueza, “(…) as normas (critérios normativos públicos ou privados) nunca podem mais que os homens. Nenhuma regra jamais terá mais força ou eficácia do que o caráter de seus intérpretes.”
Feitas essas ponderações, percebe-se que a solução para o problema de o Estado ter a tendência de gastar mal não está no conceito de licitações ou na nossa lei. A solução passa pelo comportamento – institucional e individual – dos agentes públicos que operam as licitações públicas. Boas regras ajudam, claro. Mas, acima delas, são necessárias boas práticas. Práticas que, sem descuidar dos princípios, regras e controles próprios ao poder público, introduzam nas compras públicas as tendências comportamentais próprias do setor privado: diminuir e valorizar os custos.
Comprar bem: um resultado de parâmetros e a Lei nº 14.133/2021
Adjetivos são elásticos. Dependem de parâmetros. À vista de parâmetros, os adjetivos podem se esvair (como se esvai a beleza de um verso lido em momento impróprio) ou recrudescer (como recrudesce a beleza de um solo de flauta tocado no conjunto de uma orquestra competente). Com “comprar bem” não é diferente. “Bem” é um adjetivo. Para saber se se compra bem, é preciso, pois, parâmetro. Em se tratando de compras públicas, há um elemento adicional: a parametrização não é um exercício de pensamento apenas. Ela deve ser realizada de modo fundamentado, em razões expostas publicamente nos documentos prévios à contratação.
Quais os parâmetros necessários?
Primeiro, comprar bem é um resultado de parâmetros de qualidade (valorização dos custos). O agente público deve definir, a partir deles, as características determinantes sobre o objeto. Nesse momento, enquanto há ainda discricionariedade, as escolhas se concretizam em um documento de formalização da demanda. Escolhas ruins acarretarão compras ruins. Escolhas boas, em compras potencialmente boas. Depois, comprar bem é um resultado de uma definição adequada sobre o valor de mercado do bem ou do serviço que será adquirido (diminuição dos custos).
A diminuição de custos depende, diretamente, de uma missão do agente público que tem nome e sobrenome: pesquisa de preço.
Nesse contexto, a boa notícia é que a Lei nº 14.133/2021 trouxe luz onde a Lei nº 8.666/1993 era praticamente escuridão. Essa luz está no artigo 23, o qual pode ser dividido em duas partes: uma regra geral (caput); e três regras especiais, estabelecidas para a contratação de bens e serviços em geral (§1º); para a contratação de obras e serviços de engenharia (§ 2º), e para a contratação direta (§ 3º).
Esses marcadores da lei (“sistemas de custos”) carregam muitas informações, assim como discussões jurídicas relevantes, em especial sobre a caracterização de sobrepreço e de preços inexequíveis. De tal modo, a pesquisa de preço receberá nossa atenção especial, em novo texto.
