Por Andryu Lemos
Introdução
A relação contratual entre o Estado e seus fornecedores deve se pautar pela confiança, pela previsibilidade e pela observância das garantias fundamentais que sustentam a boa governança pública. Um dos maiores desafios enfrentados por gestores e contratados, na atualidade, diz respeito à morosidade nos pagamentos e à inobservância da ordem cronológica, fatores que comprometem a sustentabilidade financeira dos fornecedores e abalam a credibilidade da Administração Pública.
O problema central reside no descumprimento reiterado dessa ordem, muitas vezes, sob justificativas administrativas frágeis, o que fragiliza o ambiente negocial e gera insegurança jurídica. Quando o Estado deixa de respeitar a sequência legal de pagamentos, o fornecedor perde a confiança na previsibilidade dos fluxos financeiros, o que desestimula a participação de empresas idôneas em futuras licitações e reduz a competitividade.
Diante desse cenário, o presente artigo tem como objetivo alertar gestores e fornecedores sobre a importância da ordem cronológica, como instrumento de proteção dos direitos contratuais e de responsabilidade administrativa. Busca-se demonstrar que o respeito a essa regra é não apenas um dever legal, mas uma condição essencial à preservação da segurança jurídica e à integridade do sistema de contratações públicas.
Fundamentos Jurídicos da Segurança Jurídica nas Contratações Públicas
A segurança jurídica é um dos princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito, assegurando previsibilidade, estabilidade e confiança nas relações jurídicas. Como destaca Canotilho (2010, p. 257), a segurança jurídica constitui “um valor essencial da ordem constitucional, destinado a proteger os cidadãos contra arbitrariedades e mudanças imprevisíveis do Estado”. No contexto das contratações públicas, essa garantia assume feição especial, pois o contratado, ao firmar um vínculo com a Administração, deve poder confiar na regularidade do pagamento e na execução do contrato conforme os termos ajustados.
A Constituição Federal, em seu art. 37, caput, consagra os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência — todos interligados à segurança jurídica. Para Marçal Justen Filho (2023, p. 412), a previsibilidade das ações administrativas é uma dimensão necessária da segurança jurídica, “sem a qual o administrado não pode exercer, de modo racional, sua liberdade econômica nem planejar sua atuação empresarial”.
Por sua vez, Rafael Oliveira (2022, p. 189) entende que a segurança jurídica nas contratações públicas não se resume à legalidade formal dos atos, mas à “proteção da confiança legítima depositada pelo particular na conduta da Administração Pública”. A previsibilidade dos pagamentos e o cumprimento fiel do contrato são manifestações concretas dessa proteção.
Desse modo, o respeito à ordem cronológica de pagamentos representa uma garantia objetiva de segurança jurídica, vinculando a Administração ao dever de agir de modo transparente e previsível. Como observa Ronny Charles (2024), a manutenção da confiança entre contratante e contratado é indispensável para o equilíbrio econômico-financeiro e a continuidade dos serviços públicos.
Direitos e Garantias dos Fornecedores na Nova Lei de Licitações
A Lei nº 14.133/2021 inovou ao consolidar os direitos dos contratados e reforçar a responsabilidade do gestor público na execução financeira dos contratos. O art. 141 estabelece que “a Administração observará a ordem cronológica para pagamento das suas obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços”. Essa disposição traduz um direito subjetivo dos fornecedores, correlato a um dever público de respeito à sequência estabelecida.
Principais Direitos dos Fornecedores
Entre os direitos mais relevantes, destacam-se:
- Direito de receber tempestivamente, conforme cronograma pactuado, e em observância à ordem cronológica de liquidação
- Direito à transparência, mediante a divulgação pública da fila de pagamentos no portal da transparência e demais sítios eletrônicos oficiais
- Direito de impugnar o pagamento fora da ordem, salvo nos casos legalmente previstos de exceção, como nos serviços essenciais ou situações emergenciais devidamente justificadas
O descumprimento da ordem cronológica implica na violação direta ao princípio da isonomia entre fornecedores e atinge a moralidade administrativa. Jacoby Fernandes (2022, p. 530) assinala que “o pagamento fora da ordem legal sem justa causa constitui ilícito administrativo e pode ensejar a responsabilização do gestor, inclusive por improbidade”.
Conforme Joel de Menezes Niebuhr (2023, p. 276), a previsibilidade financeira é condição para que o fornecedor mantenha a capacidade de cumprimento contratual, destacando que “a incerteza nos pagamentos desestrutura a execução dos contratos e eleva os custos públicos, pois os fornecedores passam a precificar o risco do inadimplemento estatal”.
Portanto, assegurar o respeito à ordem cronológica é proteger não apenas o fornecedor, mas também o interesse público primário, uma vez que a previsibilidade de pagamentos favorece a eficiência administrativa e reduz os custos contratuais.
A Ordem Cronológica como Garantia Fundamental
A ordem cronológica de pagamentos é mais que uma formalidade procedimental, trata-se de uma garantia institucional da segurança jurídica e da moralidade administrativa. Prevista originalmente no art. 5º da Lei nº 8.666/1993, ganhou maior rigor e sistematização na Lei nº 14.133/2021, que impõe ao gestor o dever de divulgar e justificar qualquer exceção à regra.
O art. 141, § 1º, determina que eventual inversão da ordem deverá ser devidamente justificada e publicada, reforçando o controle social. O Tribunal de Contas da União, em diversos acórdãos (v.g., Acórdão nº 1.654/2019 – Plenário), tem reiterado que a quebra da ordem cronológica sem fundamentação adequada constitui ato irregular e pode caracterizar improbidade administrativa.
Segundo Marçal Justen Filho (2023, p. 418), essa disposição tem natureza cogente, “pois traduz o compromisso do Estado com a igualdade entre credores e com a racionalidade orçamentária”. O respeito à ordem não é mera escolha administrativa, mas um dever jurídico vinculado à boa-fé objetiva e à previsibilidade contratual.
Jurisprudência do TCU
Além disso, o TCU tem enfatizado a necessidade de que os órgãos mantenham registro atualizado das obrigações, de modo a permitir a fiscalização interna e externa. O Acórdão nº 3.152/2020 – Plenário destacou que a ausência de controle e transparência sobre a fila de pagamentos, configura falha grave de governança e afronta os princípios da eficiência e publicidade.
A ordem cronológica, portanto, cumpre função dupla: protege o direito subjetivo do fornecedor e garante a integridade do gasto público. Ao observá-la, o gestor não apenas cumpre um dever legal, mas assegura o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e reforça a credibilidade da Administração perante o mercado.
Responsabilidade dos Gestores pelo Descumprimento
O descumprimento injustificado da ordem cronológica pode ensejar responsabilidade administrativa, civil e penal.
Esfera Administrativa
O ato viola o art. 11 da Lei nº 14.230/2021 (Lei de Improbidade Administrativa), que tipifica como improbidade a ação que atente contra os princípios da Administração Pública.
Esfera Civil
Pode gerar o dever de indenizar fornecedores prejudicados, conforme entendimento consolidado no TCU e em Tribunais estaduais.
Esfera Penal
Dependendo da conduta, o gestor pode responder por peculato (art. 312 do CP) ou prevaricação (art. 319 do CP), quando o pagamento fora da ordem decorre de favorecimento pessoal ou dolo específico.
Rafael Oliveira (2022, p. 197) alerta que “a violação à ordem cronológica evidencia má gestão orçamentária e risco de responsabilização múltipla, uma vez que implica desvio de finalidade e quebra do dever de planejamento”. O cumprimento dessa ordem é medida de governança e controle público.
Recomendações Práticas
A previsibilidade financeira é um dos pilares da integridade administrativa, sem a qual não se sustenta o regime jurídico de confiança entre Estado e fornecedor. Na prática, recomenda-se que os gestores adotem:
- Planos de fluxo de caixa
- Monitoramento eletrônico de obrigações
- Publicação mensal da ordem de pagamentos
Garantindo a rastreabilidade das decisões e evitando passivos ocultos.
Conclusão
A ordem cronológica de pagamentos é muito mais do que um comando legal: é um instrumento de justiça administrativa, que assegura igualdade de tratamento entre fornecedores e preserva a credibilidade da Administração Pública. Ao respeitá-la, o gestor público cumpre o dever constitucional de eficiência e moralidade, fortalecendo o vínculo de confiança que sustenta as relações contratuais estatais.
A segurança jurídica e a previsibilidade financeira são condições indispensáveis para o funcionamento do mercado fornecedor, especialmente, em um país federativo como o Brasil, no qual a instabilidade orçamentária de muitos entes federados compromete a execução de políticas públicas essenciais.
Descumprir a ordem cronológica, além de violar o direito dos contratados, expõe o gestor à responsabilização múltipla e mina a credibilidade do Estado. Por isso, é imperativo que cada órgão público mantenha planejamento financeiro contínuo, registros transparentes e controle interno efetivo.
Para fornecedores e servidores, a compreensão desse mecanismo é igualmente vital: conhecer o seu direito de receber e exigir o cumprimento da ordem legal fortalece o ambiente de negócios e promove a governança pública baseada em integridade, confiança e previsibilidade.
Respeitar a ordem cronológica de pagamentos, portanto, não é um ato burocrático, é uma expressão concreta da segurança jurídica e da boa administração pública, elementos centrais de um Estado comprometido com o interesse público e com a ética na gestão contratual.
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