Sistema de Registro de Preços
Sem qualquer dúvida, o Sistema de Registro de Preços deve ser considerado um dos mais inteligentes procedimentos auxiliares das contratações na administração pública. Tendo sido registrado no nosso ordenamento jurídico no ano de 1922, através do Decreto federal nº 4.536, de 1922, com a denominação de Sistema de Concorrências Permanentes, embora sua efetiva utilização tenha iniciado na última década do século passado, o SRP é uma poderosa arma para solucionar problemas de planejamento deficiente e de necessidades previstas, mas imprecisas, permitindo que a concretização da contratação seja feita em curto prazo. Conhecer previamente o futuro contratado e as respectivas condições, inclusive o preço a ser praticado, pode a administração resolver o problema imediatamente, através da emissão de um empenho, na maioria dos casos, sem necessitar formalizar estoques de materiais.
Iniciada sua efetiva utilização pelo Estado de São Paulo e pela sua capital, o SRP logo mostrou-se bastante vantajoso, espraiando-se, especialmente a partir do final do século passado, pelo restante do país, com crescente incremente do uso do sistema. Inicialmente restrito aos fornecimentos de bens de uso habitual, rotineiro, o SRP teve ampliado o leque da possibilidade de sua utilização para os serviços, a partir da Lei do Pregão, a Lei nº 10.520, de 2002. Agora, na nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei nº 14.133, de 2021, a administração pública pode usar o SRP, também, para a contratação de obras de engenharia e, até mesmo, fazer contratações diretas, inovando o ordenamento jurídico, aproveitando a experiência que foi feita na época da pandemia, quando, por circunstâncias por todos conhecidas, a celeridade das contratações era um imperativo.
Segundo consta de documento elaborado no Tribunal de Contas da União, no ano passado, 2024, a utilização do SRP atingiu a incríveis 32% do total de contratações registradas no Portal Nacional das Contratações Públicas, totalizando o montante de R$ 531 bilhões contratados pela administração pública, o que deixa bem claro o quanto esse procedimento auxiliar caiu no gosto dos órgãos e entidades.
O primeiro grande regulamento federal do SRP foi o Decreto nº 3.931, de 19 de setembro de 2001. Várias críticas foram feitas a esse Decreto, que contrariava máxima constitucional: só a Lei pode criar e extinguir direitos e obrigações para as pessoas, consoante disposição do art. 5º, inc. II. O mencionado Decreto, mero regulamento, foi muito além desse papel, inovando o ordenamento jurídico em vários momentos. Como mero exemplo, podemos citar o seu art. 4º, § 2º, que permitia a prorrogação do prazo de validade da Ata de Registro de Preços por mais 1 ano, além do prazo inicial de até 12 meses expressamente previsto na Lei nº 8.666, art. 15, § 3º, III. Isso obrigou o TCU a realizar amplo estudo sobre a matéria, concluindo pela impossibilidade da utilização dessa disposição relativa à prorrogação de prazo de vigência da Ata, como se vê no Acórdão nº 991/2009-P.
Outra grande inovação criada pelo mencionado Decreto, de forma ilegal, portanto, foi o instituto da adesão tardia, que ficou conhecido como “carona”, estabelecido no seu art. 8º, verbis:
Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preços, deverão manifestar seu interesse junto ao órgão gerenciador da Ata, para que este indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a serem praticados, obedecida a ordem de classificação.§ 2º Caberá ao fornecedor beneficiário da Ata de Registro de Preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento não prejudique as obrigações anteriormente assumidas.
Significava dizer que, além do órgão gerenciador e dos órgãos participantes, que estavam presentes no processo desde o seu início, desde a sua fase preparatória, e, formalizada a Ata de Registro de Preços, dela podiam se utilizar, abriu-se a oportunidade para que outros órgãos e entidades, que haviam estado totalmente ausentes no processo, utilizarem-se da Ata. Em um primeiro momento, inclusive, sem limitações. Posteriormente, o Regulamento foi alterado pelo Decreto federal nº 4.342, de 2002, que estabeleceu a limitação, para cada adesão tardia, do quantitativo correspondente a 100% do total registrado na Ata.
Não queremos aqui discutir o mérito da ideia. Não nos parece oportuno discutir, neste momento, a sua utilidade. Mas, sem qualquer dúvida, deve ser registrado que estava criada uma nova hipótese de contratação direta: um ente público necessitava de um bem ou um serviço e não cumpria a regra constitucional de realizar licitação, nem tampouco utilizava-se das hipóteses então constantes do ordenamento jurídico de contratação direta: usava uma nova hipótese, criada por um regulamento, contrariando expressamente a Constituição Federal.
Identificados alguns abusos na utilização da adesão tardia, com o uso de qualquer limitação pelos “caronas”, o fato despertou a atenção do TCU, que, através do Acórdão nº 1.487, de 2007, assim decidiu:
“9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto nº 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatório e Voto que fundamentam este Acórdão;
Como consequência, o Decreto federal nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, alterado pelo Decreto federal nº 9.488, de 30 de agosto de 2018, limitou cada adesão tardia a 50% do quantitativo registrado, e o seu somatório ao dobro desse quantitativo.
Observa-se que, embora claramente ilegal, por haver sido criado por um Decreto, o “carona” permaneceu sendo utilizado pela administração pública brasileira sem uma efetiva contestação, havendo registro, apenas, de algumas manifestações nesse sentido, mas, sem qualquer efetividade. Isso permaneceu até a publicação da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que tornou legal o uso da adesão tardia, como se vê em seu art. 86.
Art. 86. (…)(…)§ 2º Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos:I – apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;II – demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;III – prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor.(…)§ 4º As aquisições ou as contratações adicionais a que se refere o § 2º deste artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes.§ 5º O quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços a que se refere o § 2º deste artigo não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
Sem qualquer dúvida, a possibilidade de contratar sem a necessidade de realizar um processo de licitação ou até mesmo de contratação direta, é um atrativo para a administração pública, que se queixa da carência de servidores e, especialmente, da melhor qualificação daqueles que labutam nesse ramo do Direito Administrativo. O tempo necessário para formalizar um processo licitatório comparativamente com o tempo necessário para formalizar uma adesão tardia é o fator primordial que vem sendo considerado. É uma vantagem, sem qualquer dúvida. Mas, será suficiente? Será que os aderentes tardiamente estão se cercando das cautelas indispensáveis para que as contratações atinjam o interesse público? Não estará ocorrendo, por parte da administração, um certo comodismo que a leva a preferir utilizar-se do instituto da “carona” em lugar de realizar uma contratação por processo próprio, mesmo quando isso não se demonstra vantajoso?
No final do mês passado, o Ministro Benjamin Zymler fez um Comunicado ao Plenário do TCU a respeito do tema. Esse Comunicado, como disse o D. Ministro na sua parte inicial, acabou sendo provocado por uma reportagem feita em programa semanal de emissora televisiva, sobre a existência dos chamados “corretores de Atas”: pessoas físicas e jurídicas que estavam se valendo do instituto do “carona” para criar um autêntico “banco de Atas”, colocado à disposição dos órgãos públicos, para dele se utilizarem sempre que estivessem necessitando contratar um bem, serviço ou obra, favorecendo determinados fornecedores.
É fundamental a leitura da Comunicação do Ministro, conhecido por sua firme e competente atuação naquela Corte de Contas, sempre buscando defender o interesse público. Alguns dados são extremamente preocupantes: obras executadas com recursos públicos sem a prévia elaboração dos respectivos projetos, utilizando-se de Atas destinadas à contratação de serviços de manutenção predial; Atas sendo utilizadas para contratação de serviços de natureza intelectual, para os quais é indispensável a análise das peculiaridades de cada caso concreto, Estudos Técnicos Preliminares elaborados como “conta de chegada”, apenas para se ajustarem a Atas disponíveis, não levando em consideração, portanto, as efetivas e concretas necessidades do órgão, entre outros. Condições extremamente preocupantes, em uma administração pública cada vez com maiores necessidades e menores recursos financeiros disponíveis.
Por força de todas essas situações, o Ministro levou ao Plenário do Tribunal a necessidade de ser aprofundada a avaliação sobre a utilização do Sistema, não mais apenas focando na fase licitatória, como vinha ocorrendo, mas, especialmente, na fase de gestão das Atas.
Deveras oportuna a intervenção do Ministro. O interesse público exige a intervenção do Tribunal neste tema. Temos, sim, observado utilizações indevidas do SRP e do “carona”, distorcendo completamente a sua ideia inicial. Temos visto, muitas e muitas vezes, a mera adaptação da efetiva necessidade às características constantes de Atas disponíveis, com evidente contrariedade ao interesse público.
Para completar, tivemos a Nota Recomendatória Conjunta nº 01/2025, emitida pela ATRICON – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, IRB – Instituto Rui Barbosa, CNPTC – Conselho Nacional de Presidentes dos Tribunais de Contas, ABRACOM – Associação Brasileira dos Tribunais de Contas dos Municípios e AUDICON – Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas, cuja Recomendação final veio no mesmo sentido:
“RECOMENDAM ao Comitê da Rede Nacional de Contratações Públicas que avalie a possibilidade de desenvolver ou adaptar mecanismo de divulgação de contratos (ou instrumentos similares) decorrentes de adesões a atas de registro de preços por parte de órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal (e, também para os “Órgãos Não-SISG”, no âmbito federal), de modo a assegurar a rastreabilidade do processo originário da compra e a sua categorização como “adesão a ARP” ou expressão similar.”
Espera-se que, com a intervenção do TCU e das Entidades mencionadas tudo seja encaminhado para o rumo certo, de tal modo que o instituto da adesão tardia e, em geral, o procedimento auxiliar o Sistema de Registro de Preços, possam vir a ser utilizados de forma a efetivamente atender o interesse público. Aguardemos os resultados.
2 comentários em “O Uso (e o abuso) do Sistema de Registro de Preços”
Excelente matéria, vem exclarecer o uso e restrições do “carona” ao uso da ARP e a evolução dos processos.
Olá, Hamilton! Ficamos muito felizes com o seu feedback! Nosso objetivo é justamente esse: trazer clareza sobre temas que geram dúvidas recorrentes na prática das contratações públicas. Obrigado por nos acompanhar!