Blog da Licitar

Lei Nº 14.133/2021: uma análise dos critérios de aferição por item à luz dos princípios de licitação.

O presente artigo examina o tratamento jurídico diferenciado conferido às microempresas (ME) e às empresas de pequeno porte (EPP) nas licitações públicas, a partir da integração entre a Lei Complementar nº 123/2006 e a Lei Federal nº 14.133/2021. O problema investigado consiste em definir o critério adequado para aferição do direito à fruição dos benefícios quando o certame é estruturado por itens: se deve prevalecer o valor global da licitação ou o valor individual de cada item (ou lote) licitado. Adota-se metodologia de análise documental e jurisprudencial, com interpretação sistemática do art. 4º da Lei nº 14.133/2021, dos arts. 42 a 49 da Lei Complementar nº 123/2006 e dos princípios da licitação, especialmente parcelamento, isonomia, competitividade, julgamento objetivo e segurança jurídica. Sustenta-se que, em objetos divisíveis licitados por itens, a leitura por item é a que melhor preserva a coerência do sistema, evitando que o parcelamento — concebido para ampliar a competição — seja neutralizado por critério globalizante. Em paralelo, discute-se o controle do enquadramento/desenquadramento e a centralidade da boa-fé objetiva, destacando-se a jurisprudência do Tribunal de Contas da União quanto a declarações indevidas e à fruição irregular do regime favorecido. Conclui-se que o critério de aferição por item, combinado com o limite objetivo do art. 4º, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 (contratos formalizados no ano-calendário), equilibra fomento e integridade, protegendo o equilíbrio concorrencial sem impor restrições antecipadas baseadas em projeções futuras.

INTRODUÇÃO

A licitação pública constitui instrumento de concretização de valores constitucionais, notadamente a igualdade, a impessoalidade, a moralidade e a eficiência, além de ser condição ordinária para a contratação estatal (art. 37, inciso XXI). Não se trata de ritual meramente formal: o procedimento organiza a concorrência, disciplina a atuação administrativa e cria condições de controle social, reduzindo assimetrias informacionais e ampliando a transparência. Nesse quadro, as licitações operam como tecnologia institucional voltada a produzir resultados, o que se evidencia na Lei Federal nº 14.133/2021 ao explicitar objetivos do processo licitatório e ao vincular a alta administração à governança das contratações e à gestão de riscos, definidos no artigo 11 da citada norma.

No campo da políticas públicas de desenvolvimento, destaca-se o regime favorecido de microempresas e empresas de pequeno porte, estruturado pela Lei Complementar nº 123/2006. A concessão de benefícios no âmbito das licitações busca realizar isonomia material, ao reduzir desvantagens competitivas típicas de agentes econômicos de menor porte e ao estimular o desenvolvimento nacional sustentável. A Lei nº 14.133/2021, por sua vez, reforçou essa integração ao determinar expressamente, no art. 4º, a aplicação dos arts. 42 a 49 da LC nº 123/2006 às licitações e contratos regidos pelo novo marco.

Apesar do avanço de sistematização normativa, o tema ainda apresenta pontos de fricção interpretativa. Um deles diz respeito ao alcance dos benefícios quando a licitação é estruturada por itens ou lotes, sobretudo em razão da redação do art. 4º, § 1º, incisos I e II, e da limitação do § 2º. Em síntese: o direito ao tratamento favorecido deve ser aferido pelo valor estimado de cada item (ou lote) ou pelo somatório/global do certame? A resposta tem consequências práticas relevantes, pois define o universo de participantes elegíveis e impacta a competitividade, a economicidade e a integridade do procedimento.

O presente artigo enfrenta a questão por meio de interpretação sistemática e teleológica, articulando o princípio do parcelamento e a lógica da adjudicação por item; a finalidade do tratamento favorecido; os limites objetivos e os mecanismos de controle do art. 4º, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 e a jurisprudência dos Tribunais de Contas. Ao final, sustenta-se que o critério por item, em objetos divisíveis e parcelados, é o que preserva a coerência do sistema, assegura segurança jurídica e reduz incentivos à manipulação indevida do enquadramento.

PRINCÍPIOS, GOVERNANÇA E FORMALISMO MODERADO

A Lei nº 14.133/2021 consolidou princípios e racionalidades que já vinham sendo afirmados pela doutrina e pela jurisprudência. Além de princípios clássicos, a lei reforça planejamento, transparência, julgamento objetivo, competitividade e economicidade, conectando-os à ideia de governança das contratações. Essa perspectiva é particularmente importante para o tratamento diferenciado: por alterar a dinâmica concorrencial, a concessão de benefícios requer critérios verificáveis e decisões motivadas, sob pena de reduzir confiança no certame e comprometer o resultado mais vantajoso. O Tribunal de Contas da União definiu, em sede de tomada de contas especial, a governança como:

Governança das aquisições compreende essencialmente o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das aquisições, com objetivo de que as aquisições agreguem valor ao negócio da organização, com riscos aceitáveis.[1]

No plano decisório, merece destaque o formalismo moderado. A Administração deve respeitar o edital e os comandos legais, mas sem transformar a forma em obstáculo irracional à competição e à seleção da proposta mais vantajosa. Isso é especialmente relevante em licitações por itens: leituras hiperformalistas podem reduzir indevidamente o número de licitantes aptos, afetando preços e qualidade, ao passo que leituras complacentes podem abrir espaço a fruição indevida do regime favorecido. O equilíbrio exige critérios objetivos e coerência sistêmica, conforme entendimento da Corte de Contas da União:

(…). No curso de procedimentos licitatórios, a Administração Pública deve pautar-se pelo princípio do formalismo moderado, que prescreve a adoção de formas simples e suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados, promovendo, assim, a prevalência do conteúdo sobre o formalismo extremo, respeitadas, ainda, as praxes essenciais à proteção das prerrogativas dos administrados.[1]

O TRATAMENTO DIFERENCIADO NA LC Nº 123/2006 E A INCORPORAÇÃO PELO ART. 4º DA LEI Nº 14.133/2021

A LC nº 123/2006 prevê instrumentos específicos de participação de ME/EPP nas contratações públicas, incluindo a regularização fiscal tardia, o desempate ficto e mecanismos de fomento previstos no art. 48 (licitação exclusiva por item até R$ 80.000,00, subcontratação e cota reservada em bens divisíveis). Em termos de desenho institucional, tais instrumentos se justificam por promover igualdade material, estimulando a presença de pequenos fornecedores e ampliando a base competitiva dos certames.

A Lei nº 14.133/2021 avançou ao positivá-los como regra de integração no art. 4º, determinando que os arts. 42 a 49 da LC nº 123/2006 sejam aplicados às licitações e contratos do novo regime. O § 1º, contudo, limita a incidência em hipóteses em que o valor estimado ultrapassa a receita bruta máxima admissível para enquadramento como EPP; e o § 2º condiciona a fruição dos benefícios à inexistência, no ano-calendário do certame, de contratos celebrados com a Administração cujos valores somados extrapolem aquele limite, impondo ao órgão o dever de exigir declaração do licitante.

Surge, então, um ponto de tensão: o § 1º, inciso I, refere-se expressamente ao “item cujo valor estimado” for superior ao teto de EPP em licitações de bens e serviços; já o inciso II menciona “licitações cujo valor estimado” for superior ao mesmo teto em obras e serviços de engenharia. A diferença redacional alimenta leituras divergentes, sobretudo em certames de engenharia estruturados por itens/lotes. A interpretação isolada pode conduzir a resultados inconsistentes com o princípio do parcelamento e com a própria racionalidade do art. 48 da LC nº 123/2006, que opera por “itens de contratação”. Daí a necessidade de leitura sistemática, de modo a evitar que o critério global esvazie o parcelamento onde ele é tecnicamente viável e economicamente justificável.

O CRITÉRIO DE AFERIÇÃO POR ITEM: PARCELAMENTO, ADJUDICAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA

O princípio do parcelamento, previsto no art. 47 da Lei nº 14.133/2021, funciona como regra de desenho do certame. Sempre que o objeto for divisível, deve-se buscar sua divisão em itens (ou lotes) para ampliar a competição e evitar concentração de mercado, considerando responsabilidade técnica, custos de gestão e o dever de maximizar a concorrência. Essa lógica é compatível com a própria finalidade do tratamento favorecido: ao fragmentar o objeto, cria-se um ambiente em que empresas menores conseguem concorrer em parcelas específicas, sem a exigência de capacidade para executar o todo.

A adjudicação por item, por sua vez, é reiteradamente reconhecida como mecanismo apto a materializar o parcelamento sem multiplicar procedimentos. A Súmula TCU nº 247 consagra a obrigatoriedade de admitir adjudicação por item quando o objeto é divisível, desde que não haja prejuízo ao conjunto ou perda de economia de escala. Em termos práticos, isso significa que um único edital pode conter diversos itens, com julgamento e adjudicação independentes, permitindo que diferentes licitantes se tornem vencedores em itens distintos.

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.[1]

No julgamento do Acórdão 9.873/2017, o TCU reforçou que o parcelamento não implica, necessariamente, aumento de custos por “multiplicidade de licitações”, pois as parcelas podem ser licitadas em um único ato convocatório, com adjudicação por itens ou lotes. A consequência dogmática desse entendimento é relevante para o debate do art. 4º: se o sistema reconhece o item como unidade de disputa e adjudicação, a aferição do tratamento diferenciado tende a ser coerente quando realizada por item, e não por uma soma global que não corresponde ao modo como a competição efetivamente se organiza.

A controvérsia se evidencia por meio de exemplos recorrentes na prática administrativa. Imagine-se uma licitação para aquisição de pneus dividida em dez itens distintos; uma EPP apresenta proposta de R$ 500.000,00 para cada item, totalizando R$ 5.000.000,00. Se o critério for global, o somatório poderia ser utilizado para afastar, antecipadamente, a fruição do tratamento favorecido, ainda que cada item represente uma disputa autônoma e ainda que o parcelamento tenha sido adotado justamente para permitir competição por parcelas. Se o critério for por item, examina-se a elegibilidade e a incidência dos benefícios item a item, preservando a lógica do certame e evitando que a soma, por si só, neutralize o efeito do parcelamento.

A jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais converge com essa leitura ao afirmar que cada item (ou lote) representa licitação independente para fins de análise, devendo o benefício incidir sobre valores individualizados dos itens, e não sobre o montante global. Tal entendimento ganha força especialmente no regime de exclusividade do art. 48, inciso I, da LC nº 123/2006, cujo texto é explícito ao se referir a “itens de contratação” até R$ 80.000,00, e não ao valor total do processo. Se o legislador desejasse a aferição global, teria empregado referência ao total da licitação.

 

Nesse contexto, é indiscutível que licitações com estimativa de preço inferior a R$ 80.000,00 deverão ter participação exclusiva de ME e EPP, e que cada item (ou lote) representa uma licitação independente. Assim, é necessário que se faça uma análise independente, item por item.[1]

Além da coerência sistêmica, há também um argumento de resultado: ao ampliar a competição, o parcelamento e a participação de ME/EPP tendem a elevar a eficiência do certame e a favorecer descontos. Estudos e deliberações do próprio TCU indicam que licitações com mecanismos de fomento e maior participação podem obter resultados mais vantajosos, reforçando que o tratamento diferenciado não deve ser visto como mera concessão, mas como instrumento que, corretamente calibrado, pode melhorar desempenho competitivo do mercado fornecedor.

ENQUADRAMENTO, DESENQUADRAMENTO E BOA-FÉ: LIMITES DA FRUIÇÃO E CONTROLE DE FRAUDE

A fruição legítima do regime favorecido pressupõe enquadramento material como ME/EPP. Em regra, o enquadramento decorre de declaração do empresário ou da sociedade, o que reduz barreiras burocráticas, mas aumenta a relevância da boa-fé objetiva e da transparência. A LC nº 123/2006 disciplina o desenquadramento quando há extrapolação do limite de receita bruta anual, com efeitos a partir do mês subsequente à ocorrência do excesso. Assim, o benefício se sustenta enquanto persistirem seus pressupostos materiais; a permanência no regime após superação dos limites pode distorcer o equilíbrio concorrencial e comprometer a integridade do procedimento licitatório.

Nessa perspectiva, a conduta do particular assume papel central. A inércia em promover o desenquadramento, especialmente quando associada à participação em certames exclusivos ou à obtenção de vantagens do regime, pode caracterizar irregularidade e, em situações qualificadas, fraude. O TCU tem entendimento consolidado de que a apresentação de documentação ou declaração de enquadramento não condizente com a realidade pode ensejar declaração de inidoneidade, justamente porque afeta diretamente a justa competição e a isonomia do certame.

A participação em processo licitatório de empresa na condição de microempresa ou empresa de pequeno porte, sem apresentar essa qualificação, por conta de faturamento superior ao limite legal estabelecido, enseja a declaração de inidoneidade da responsável.[1]

Em precedente igualmente relevante (Acórdão 740/2014), o TCU analisou empresa que extrapolou o limite de EPP e, ainda assim, declarou-se como tal para participar de pregão eletrônico. A Corte ponderou que faturamento expressivo não pode ser considerado “imperceptível” aos sócios, e que a falsa declaração, voltada a vencer certame restrito, compromete valores constitucionais como a igualdade material e a integridade do mercado fornecedor, independentemente da demonstração de prejuízo ao erário. Esse raciocínio é particularmente importante para a Administração: o controle do enquadramento não é formalismo, mas proteção do equilíbrio concorrencial.

Não é razoável imaginar que faturamento tão expressivo (…) passe despercebido (…) é dificultoso afastar a má-fé (…) declarou-se falsamente empresa de pequeno porte (…) com finalidade de burlar (…) para vencer o certame exclusivo.[1]

O LIMITE OBJETIVO DO ART. 4º, § 2º

A Lei nº 14.133/2021 inovou ao fixar, no art. 4º, § 2º, um limite objetivo à fruição do tratamento favorecido: a ME/EPP não pode, no ano-calendário de realização do certame, ter celebrado contratos com a Administração Pública cujos valores somados extrapolem a receita bruta máxima de EPP. A norma não adota como referência a “receita efetivamente auferida” no período nem o cronograma de execução financeira, mas um dado formalizável e controlável: os contratos celebrados. O objetivo é prevenir que empresas já beneficiadas por volume elevado de contratações públicas continuem a disputar sob regime que altera o equilíbrio concorrencial.

Nos termos do art. 4º, § 2º, da Lei 14.133/2021, a fruição dos benefícios (…) condiciona-se à inexistência de contratos celebrados com a Administração Pública, no ano-calendário da licitação, cujo valor global ultrapasse o limite (…) a norma é clara ao adotar, como critério objetivo, os contratos formalizados, e não a receita efetivamente auferida.[1]

Esse critério objetivo reforça a necessidade de separar o que é dado verificável no momento do certame (contratos formalizados e declarações/documentos exigidos no edital) do que é projeção futura. Não é juridicamente adequado afastar, de forma antecipada, benefícios com base na suposição de que a empresa “ultrapassará” o limite após a execução do contrato ou em razão da soma potencial de itens em disputa. Tal antecipação substitui julgamento objetivo por estimativas e pode produzir indevida restrição de competição, violando isonomia e segurança jurídica. Ao mesmo tempo, o sistema dispõe de mecanismos suficientes para coibir fraude: se

houver declaração falsa ou manipulação do enquadramento, a jurisprudência reconhece gravidade e admite sanções severas.

Nessa linha, a aferição do direito aos benefícios deve ocorrer no momento próprio do procedimento, em regra na fase de habilitação, quando se verifica a situação documental e as declarações exigidas pelo edital, inclusive a observância do limite do § 2º. O eventual desenquadramento por excesso superveniente de receita ou por contratação posterior não deve produzir efeitos retroativos capazes de contaminar o certame já concluído, salvo hipóteses em que se comprove dolo, má-fé ou declaração falsa. Assim, preserva-se coerência entre julgamento objetivo, segurança jurídica e integridade.

CONCLUSÃO

A integração promovida pelo art. 4º da Lei nº 14.133/2021 ao incorporar os arts. 42 a 49 da LC nº 123/2006 reforça o compromisso do sistema licitatório com a isonomia material e com a ampliação da base concorrencial. Todavia, a efetividade do tratamento diferenciado depende de interpretação coerente com o desenho procedimental da licitação, especialmente em certames parcelados por itens. A leitura globalizante, quando aplicada a objetos divisíveis licitados por itens, tende a esvaziar a finalidade do parcelamento, restringir a competição e reduzir a possibilidade de obtenção de propostas mais vantajosas.

Com base no princípio do parcelamento (art. 47 da Lei nº 14.133/2021), na adjudicação por item e na jurisprudência do TCU e do TCE/MG, conclui-se que a aferição do tratamento diferenciado, em licitações estruturadas por itens/lotes, deve ocorrer por item, preservando-se a unidade real de disputa e julgamento. Ao mesmo tempo, a integridade do regime é protegida pelo limite objetivo do art. 4º, § 2º (contratos formalizados no ano-calendário) e pelo controle da boa-fé, com sanções severas para declarações falsas e fruição indevida. Em conjunto, tais vetores equilibram fomento e correção concorrencial: garantem o espaço de participação de pequenos agentes econômicos onde a lei pretendeu protegê-los e evitam distorções decorrentes de enquadramentos incompatíveis com a realidade.

Se gostou deste conteúdo, continue acompanhando os materiais da Licitar Digital!

REFERÊNCIAS 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 26 jan. 2026. 

BRASIL. Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp123.htm. Acesso em: 26 jan. 2026. 

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 26 jan. 2026. 

MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.622/2015 – Plenário. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 357/2015 – Plenário. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Súmula 247. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 9.873/2017. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.928/2010. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 740/2014. 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.695/2025. 

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Processo 1092379. 

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Acórdão 1024477. 

Conteúdo criado por Gabriel Everaldo Diniz Viana