Parecer jurídico em licitação: do controle formal à atuação estratégica nas contratações públicas. Confira!
A evolução do regime jurídico das contratações públicas promovida pela Lei nº 14.133/2021 alterou profundamente a compreensão do papel desempenhado pela assessoria jurídica. Se, no modelo anterior, predominava uma atuação concentrada na revisão formal da legalidade, o novo paradigma desloca o eixo da atividade consultiva para a governança, a gestão de riscos e a produção de valor para a Administração Pública.
Sob essa perspectiva, merece especial destaque o recente entendimento firmado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em auditoria de conformidade (Acórdão nº 9.470/2026 – Plenário, rel. Cons. José Gomes Graciosa), ao estabelecer um verdadeiro roteiro para a elaboração dos pareceres jurídicos na fase preparatória das contratações.
Embora voltado à realidade do Estado do Rio de Janeiro, o pronunciamento possui evidente relevância nacional, pois dialoga diretamente com os arts. 5º, 11, 19, 53 e 169 da Lei nº 14.133/2021, bem como com as alterações promovidas pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e, mais recentemente, com a Política Nacional de Linguagem Simples instituída pela Lei Federal nº 15.263/2025.
O parecer jurídico em licitação deixa de ser um controle meramente formal
O primeiro aspecto digno de nota consiste na exigência de que o parecer seja conclusivo, efetivo e fundamentado, afastando manifestações genéricas ou padronizadas. A determinação encontra perfeita sintonia com o art. 53 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual compete ao órgão de assessoramento jurídico realizar o controle prévio de legalidade da fase preparatória da contratação.
Importa destacar que o legislador jamais pretendeu transformar a manifestação jurídica em simples “carimbo de legalidade”. O controle prévio pressupõe exame crítico dos elementos essenciais da contratação, identificando riscos jurídicos, inconsistências e eventuais providências necessárias antes da publicação do edital. Trata-se de verdadeira atividade consultiva voltada à prevenção de irregularidades, e não mera formalidade administrativa.
Do controle de legalidade ao controle de juridicidade
Talvez a maior inovação do acórdão esteja na expressa determinação para que a assessoria jurídica exerça controle de juridicidade, e não apenas de legalidade.
A distinção possui enorme relevância prática. Enquanto a legalidade restringe-se à compatibilidade do ato com a norma posta, a juridicidade amplia o campo de análise para abranger todo o ordenamento jurídico, incluindo princípios constitucionais e administrativos, tais como eficiência, economicidade, planejamento, proporcionalidade, segregação de funções, motivação e boa administração.
Essa compreensão indica que o controle administrativo não se limita à estrita observância da lei, mas alcança também a legitimidade e a economicidade da atuação estatal. A Lei nº 14.133/2021 incorpora essa lógica ao estruturar a governança das contratações sobre mecanismos de liderança, estratégia, gestão de riscos e controles internos, superando definitivamente a visão burocrática da atividade de controle.
A assessoria jurídica como segunda linha de defesa na gestão de riscos
Outra diretriz particularmente relevante consiste na exigência de que a assessoria jurídica forneça expertise complementar quanto ao gerenciamento de riscos.
Mais uma vez percebe-se a aproximação entre o acórdão e o modelo das Três Linhas adotado expressamente pelo art. 169 da Lei nº 14.133/2021. O papel da segunda linha não é executar a contratação nem substituir o gestor nas escolhas administrativas. Sua missão consiste em apoiar, supervisionar, monitorar e questionar criticamente as decisões da primeira linha, contribuindo para que os riscos sejam adequadamente identificados, avaliados e tratados.
Nesse ponto, o acórdão também afasta uma prática ainda recorrente na Administração Pública: a elaboração de pareceres exclusivamente retrospectivos, destinados apenas a revisar todos os atos já praticados pelos demais agentes.
Ao determinar que sejam evitados pareceres revisionais sobre todos os atos da contratação, o Tribunal reconhece que a assessoria jurídica não substitui a atuação dos agentes responsáveis pelo planejamento, pela instrução processual ou pelas decisões técnicas. Essa preocupação está em perfeita harmonia com o princípio da segregação de funções previsto no art. 7º da Lei nº 14.133/2021, que exige clara delimitação das responsabilidades institucionais para evitar sobreposição de competências e enfraquecimento dos controles.
A orientação reproduz, em essência, os comandos introduzidos pela Lei nº 13.655/2018 na LINDB, especialmente os arts. 20, 21 e 22, que vedam decisões baseadas em valores jurídicos abstratos sem consideração das consequências práticas e das dificuldades reais da gestão pública.
Não se trata de flexibilizar a legalidade, mas de reconhecer que o Direito Administrativo contemporâneo exige decisões contextualizadas, proporcionais e fundamentadas, aptas a compatibilizar segurança jurídica com eficiência administrativa.
Linguagem simples e qualidade do parecer jurídico em licitação
Também merece destaque a preocupação do Tribunal com a qualidade da comunicação jurídica.
Ao determinar que os pareceres utilizem linguagem simples e compreensível, evitando textos excessivamente longos, repetitivos ou compostos por transcrições desnecessárias, o acórdão antecipa e reforça uma diretriz hoje positivada pela Lei Federal nº 15.263/2025, que instituiu a Política Nacional de Linguagem Simples.
A inovação legislativa rompe definitivamente com a cultura do parecer hermético, excessivamente técnico e pouco acessível. Linguagem simples não significa empobrecimento técnico; ao contrário, exige maior domínio jurídico para transformar conceitos complexos em argumentos claros, objetivos e compreensíveis.
Um parecer eficiente não é necessariamente o mais extenso, mas aquele que identifica os problemas relevantes, apresenta os fundamentos jurídicos aplicáveis, explicita os riscos existentes e oferece soluções juridicamente sustentáveis para a Administração.
O fim dos pareceres pro forma e a valorização da fundamentação
Por fim, merece aplauso a crítica expressa aos chamados pareceres pro forma.
Infelizmente, ainda são frequentes manifestações compostas por longas citações doutrinárias, transcrição integral de dispositivos legais ou reprodução de modelos padronizados sem qualquer vinculação com o caso concreto. Tais documentos apenas aumentam o volume processual, sem agregar segurança jurídica ou auxiliar efetivamente a tomada de decisão.
A motivação exigida pelo acórdão pressupõe justamente o oposto: demonstração clara dos fatos relevantes, exposição do raciocínio jurídico desenvolvido, identificação das consequências possíveis e conclusão objetiva acerca da juridicidade da contratação.
O parecer jurídico como instrumento de governança
Em síntese, o acórdão do TCE-RJ traduz, com elevada precisão técnica, aquilo que a Lei nº 14.133/2021 já sinalizava desde sua promulgação: a assessoria jurídica deixa de ocupar posição meramente formal para consolidar-se como função estratégica de governança.
O parecer jurídico em licitação contemporâneo não se destina apenas a responder se determinado ato é formalmente legal. Sua missão consiste em reduzir riscos, fortalecer o planejamento, promover decisões fundamentadas, colaborar com a gestão e contribuir para que a contratação pública alcance sua finalidade constitucional.
Mais do que revisar processos, espera-se que a assessoria jurídica agregue inteligência institucional às decisões administrativas. Esse talvez seja o principal legado do acórdão: demonstrar que a qualidade do parecer jurídico não se mede pelo número de páginas, mas pela capacidade de orientar, prevenir riscos e produzir segurança jurídica com clareza, objetividade e responsabilidade.
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Christianne Stroppa
Professora Doutora e Mestre pela PUC/SP. Especialista em Auditoria e Inovação no Setor Público. Ex-Assessora de Gabinete no Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Advogada e consultora em Licitações e Contratos Administrativos. Membro associado do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA), do Instituto de Direito Administrativo Paulista (IDAP), do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP), do Instituto Nacional de Contratação Pública (INCP), do Instituto de Direito Administrativo Sancionador Brasileiro (IDASAN) e da Rede Governança Brasil – RGV. Professora convidada das pós-graduações em licitações e contratos da Coordenadoria Geral de Especialização (COGEAE) da PUC/SP, da PUC/PR, da Escola Mineira de Direito (EMD), da Faculdade Polis Civitas – Curitiba/PR, da Faculdade Baiana de Direito e do Complexo de Ensino Renato Saraiva Ltda. – Faculdade CERS. Autora de diversos artigos e palestrante na área da contratação pública.