Obras de Restauro e Licitações: patrimônio histórico, aditivos e descaracterização do objeto, conheça os limites da alteração contratual à luz da Lei nº 14.133/2021 no conteúdo de hoje.
As obras de restauro e preservação do patrimônio histórico possuem peculiaridades técnicas que frequentemente desafiam a modelagem tradicional dos contratos administrativos. A descoberta de patologias estruturais ocultas, incompatibilidades entre levantamentos preliminares e as condições reais da edificação, bem como a necessidade de compatibilização entre preservação histórica e funcionalidade contemporânea, tornam recorrente a utilização de aditivos e prorrogações contratuais.
Contudo, a complexidade inerente às obras de restauro e licitações não afasta a incidência dos limites jurídicos previstos na Lei nº 14.133/2021. Ao contrário: exatamente em razão da elevada sensibilidade técnica e financeira desses contratos, a motivação dos aditivos, a consistência do projeto básico e a preservação da identidade do objeto assumem papel central para a validade das alterações contratuais.
Nesse contexto, os recentes julgados do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo — especialmente os Acórdãos nº 000240.989.25-1 e nº 012371/026/15 — revelam importante tendência de controle: a rejeição de aditivos que, sob o argumento da complexidade técnica das obras, acabam por descaracterizar o objeto originalmente licitado e ultrapassar os limites legais de alteração previstos no art. 125 da Lei nº 14.133/2021.
O art.125 da Lei nº 14.133
O art. 125 da Lei nº 14.133/2021 autoriza alterações quantitativas e qualitativas dos contratos administrativos, estabelecendo, contudo, limites expressos para os acréscimos e supressões contratuais. A norma preserva a lógica historicamente consolidada no regime brasileiro: alterações são admissíveis, mas não podem comprometer a identidade do objeto licitado nem transformar o contrato em instrumento de contratação de prestação substancialmente distinta daquela originalmente submetida à competição.
Nas obras de restauro e licitações há tendência de utilização excessiva da ideia de “imprevisibilidade técnica” como justificativa genérica para modificações sucessivas. O problema surge quando os aditivos deixam de representar ajustes necessários à execução e passam a evidenciar deficiência estrutural do planejamento ou precariedade do projeto básico.
A doutrina especializada destaca que o limite legal não possui apenas dimensão aritmética, mas também funcional e material. Não se trata apenas de observar percentuais, mas de impedir que o contrato seja desnaturado por modificações incompatíveis com a lógica concorrencial que fundamentou a licitação.
Contratações nas obras de restauro e licitações
Nas contratações envolvendo patrimônio histórico, a deficiência do projeto básico representa um dos principais fatores de risco para sucessivos aditamentos. Levantamentos incompletos, ausência de sondagens adequadas, diagnósticos estruturais insuficientes e baixa compatibilização técnica frequentemente resultam em alterações relevantes durante a execução.
Foi exatamente essa lógica que apareceu no Acórdão nº 012371/026/15 do TCESP, julgado em 20/08/2025. No caso analisado, o Tribunal identificou que a precariedade do projeto básico conduziu a inúmeras modificações contratuais, culminando na descaracterização do objeto originalmente licitado e em aditivos que extrapolaram os limites legais.
O ponto central do julgamento não foi a mera existência de alterações, mas a constatação de que o volume e a natureza das modificações evidenciavam falha estrutural do planejamento administrativo. Em outras palavras: o aditivo passou a funcionar como mecanismo de correção de deficiências que deveriam ter sido resolvidas na fase preparatória da contratação.
Essa compreensão possui enorme relevância para obras de restauro, nas quais a Administração frequentemente naturaliza alterações substanciais sob o argumento da complexidade técnica do patrimônio histórico. Embora o restauro efetivamente envolva situações de elevada imprevisibilidade, isso não afasta o dever de elaboração de estudos técnicos consistentes e projetos suficientemente amadurecidos.
Justificativas insuficientes e supressões
Outro aspecto relevante foi enfrentado pelo TCESP no Acórdão nº 000240.989.25-1, julgado em 02/09/2025, sob relatoria do Conselheiro Dimas Ramalho. O Tribunal rejeitou termo de aditamento marcado por justificativas insuficientes, além de reconhecer a impossibilidade de compensação artificial entre acréscimos e supressões como mecanismo destinado a afastar o limite legal de 25%.
A decisão reafirma entendimento importante: supressões e acréscimos não podem ser utilizados contabilmente para mascarar alterações que, na prática, ampliam indevidamente o objeto contratado. O controle não deve se limitar à matemática contratual, mas alcançar o impacto material da modificação sobre a identidade da contratação.
Esse ponto é especialmente sensível em obras de restauro e licitações. Em muitos casos, a Administração promove exclusão de determinados serviços e inclusão de outros completamente distintos, sustentando formalmente que o percentual global estaria dentro do limite legal. Contudo, quando essas alterações desnaturam o objeto originalmente licitado, o vício deixa de ser quantitativo e passa a atingir a própria legitimidade da contratação.
A jurisprudência do TCESP reforça, assim, a ideia de que o art. 125 da Lei nº 14.133/2021 deve ser interpretado em conjunto com os princípios do planejamento, da competitividade e da vinculação ao instrumento convocatório.
As obras de restauro e preservação do patrimônio histórico exigem flexibilidade administrativa, mas essa flexibilidade não pode ser confundida com liberdade irrestrita para reformulação contratual.
Os recentes precedentes do TCESP demonstram movimento importante de fortalecimento do controle sobre alterações contratuais excessivas, especialmente quando decorrentes de planejamento deficiente ou utilizadas para contornar os limites legais previstos no art. 125 da Lei nº 14.133/2021.
No campo do patrimônio histórico, a complexidade técnica da execução não elimina o dever de elaboração de projetos consistentes, tampouco legitima sucessivos aditamentos capazes de descaracterizar o objeto originalmente licitado. O aditivo contratual deve funcionar como instrumento excepcional de adequação da execução, e não como mecanismo permanente de reconstrução do próprio contrato.
Mais do que uma discussão sobre percentuais, trata-se da preservação da integridade da contratação pública, da competitividade do certame e da própria racionalidade do planejamento administrativo.
Confira outros conteúdos como este no site da Licitar Digital.
Professora Doutora e Mestre pela PUC/SP. Especialista em Auditoria e Inovação no Setor Público. Ex-Assessora de Gabinete no Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Advogada e consultora em Licitações e Contratos Administrativos. Membro associado do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA), do Instituto de Direito Administrativo Paulista (IDAP), do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP), do Instituto Nacional de Contratação Pública (INCP), do Instituto de Direito Administrativo Sancionador Brasileiro (IDASAN) e da Rede Governança Brasil – RGV. Professora convidada das pós-graduações em licitações e contratos da Coordenadoria Geral de Especialização (COGEAE) da PUC/SP, da PUC/PR, da Escola Mineira de Direito (EMD), da Faculdade Polis Civitas – Curitiba/PR, da Faculdade Baiana de Direito e do Complexo de Ensino Renato Saraiva Ltda. – Faculdade CERS. Autora de diversos artigos e palestrante na área da contratação pública.
Referências Bibliográficas:
- “Representa os bens materiais ou naturais que possuem importância na história de determinada sociedade ou comunidade. Pode ser prédios, ruínas, estátuas, esculturas, templos, igrejas, praças, ou até mesmo parte de uma cidade, por exemplo, o centro histórico. Esse conceito começou a ser disseminado a partir do século XIX após a Revolução Francesa (1789)” (DIANA, Daniela. Patrimônio Histórico. Disponível em: https://www.todamateria.com.br/patrimonio-historico/ . Acesso em: 6 de Jun. 2026)